Ukrepi medijske politike so v nekaj preteklih letih posredno in neposredno vplivali na takšne strukturne spremembe trga medijev, ki dolgoročno nasprotujejo interesu javnosti, kot ga definira medijska zakonodaja. Prvi konsistentni in celoviti koncept ukrepov vladajoče politike je državne instrumente uperil zoper institute uzakonjene medijske avtonomije. Nova medijska politika (NMP) se na hitre spremembe tržne strukture odziva napačno, zapoznelo in neusklajeno. V zasebnem sektorju je zlasti lastniško koncentrirana časopisna industrija izpostavljena visokim tveganjem financiranja, močneje kot relativno usihajoči trg časopisov so bili subvencionirani programi posebnega pomena zasebne radijske in televizijske dejavnosti. Ob tem so nosilci NMP v javni službi radijske in televizijske dejavnosti, v javnemu zavodu RTV Slovenija, že pred gospodarsko krizo sami povzročili poslovno krizo s politiko »več programa za manjši prispevek«. Gospodarska kriza javne RTV je bila realna tudi v ekonomskih terminih relativnega upadanja rasti in absolutnega zmanjševanja zaposlenosti, ki zasebnim medijem resno grozi šele od letos. Medijski prostor in izvajanje javnega interesa sta zaradi predhodne politično povzročene oslabitve javne službe v celoti zdaj močneje izpostavljena tveganjem in posledicam gospodarske krize. Ker so spremembe, ki jih je povzročila NMP, in spremembe na trgu medijev nepovraten proces, ni velikih možnosti, da bi jih popravljale le dopolnitve medijske zakonodaje in regulacije. Sistemski posegi lahko celo povečajo že sedaj težko vzdržna politična, tržna, poslovna in operativna tveganja javne RTV Slovenija, če jih parlament in vlada ne bosta jasno definirala v kontekstu strateških ciljev in prednosti uveljavljanja javnega interesa na medijskem trgu, v skladu s tem pa oblikovala in javno obelodanila tudi ukrepov pregledne medijske politike. Parlament naj torej obravnava in sprejme dolgoročne cilje strategije in vladno medijsko politiko hkrati s spremembami zakonodaje.

Interpretacije so različne, vendarle jih večina krizo medijev povezuje s trgom, poslovanjem in z vlogo, ki jo mediji opravljajo v javnem interesu, metaforično označeno kot »psov čuvajev« demokracije ali kot »četrta veja oblasti«. Krize so v omenjenih pogledih lahko v medsebojni odvisnosti, lahko tudi ne. Tesno sta, na primer, povezana sedanji padec oglaševanja in izpostavljenost tem tržnim tveganjem v tistih medijih, ki so poslovanje naslonili na trženje oglasov močneje kot na trženje naklade, kredibilne informacije in notranjo raznolikost vsebin. Precej težje od odzivov poslovnih politik na tržne signale in kako upravljajo tveganja, pa je raziskati, ali na trgu medijev obstajajo empirične povezave med konkurenčnostjo ponudbe, poslovnimi odločitvami in informiranjem javnosti. V zvezi s tem obstaja osnovni nesporazum o razmerju med trgom in regulacijo javnega interesa. Možno je, da bi trg poskrbel za gospodarsko konkurenco medijskih podjetij, če je ustrezno urejen, pa niti ta gospodarska konkurenca ne bo zagotovila informiranja v javnem interesu samodejno. Klasična medijska industrija je še vedno delovno intenzivna, zato je njena donosnost v mnogih primerih prenizka, da bi bila zanimiva za finančne investitorje. Ko pa hočejo medijske uprave povečevati donose kratkoročno in za vsako ceno, zapadejo v rezanje stroškov dela, kar neizogibno poveča tveganja osnovne dejavnosti in ogroža obstoj medijskega podjetja na dolgi rok.

Poleg tega so v primerjavi z robustnostjo trga odnosi med deležniki javnega interesa bolj zapleteni in naj bi bili urejeni v sodelovanju različnih in širokih javnosti, nekako enako kot velja za mehanizme demokratičnega odločanja. Zadostna konkurenca in odprti trg na strani ponudbe pa verjetno res zmanjšujeta tveganja v izvajanju javnega interesa Praviloma in načeloma naj bi veljal dokaj gotov, pa vendar na konkretnih primerih nacionalnih medijskih politik premalo raziskan približek, da prevelika koncentracija finančnega in lastniškega obvladovanja medijev povečuje možnosti zlorab medijske svobode in avtonomije informiranja, tudi svobode tiska in izražanja.

Vendar pa je glavni problem nadzornikov in nosilcev izvajanja javnega interesa, ki ga zakonodaja definira kot razvijanje in spodbujanje pluralnosti, raznovrstnosti in raznolikosti informiranja, ter ureja varovanje istih, ravno visoka koncentracija, tudi na večini medijskih segmentov razvitih trgov. Lahko se prepričate, če primerjate želene strukture trga in lastništva, urejene z zakonodajo, z dejansko strukturo na trgu. Po neki tržni logiki je stvar že narejena in ravno ureditev javnega interesa, kakršno pozna večina zakonodaj, pomeni zgolj naknadni odziv na koncentracije in tehnološke spremembe, ki so se na trgu že zgodile.

Nosilci sprememb medijske in proti monopolne zakonodaje se poskušajo učiti na napakah, vendar so procesi največkrat ireverzibilni. Ko volilni cikel eno demokratično opcijo odnese, se nove vračajo na izhodišča javnega interesa. Promovirajo pa spremembe ureditve, ki so ponavadi ravno toliko previdne, da trdno držijo v medijih kratkoročno zagotovljene politične koristi. Vsaj deloma jim zato lahko pripišemo nezadostno podporo javnemu interesu na dolgi rok, nezadostno podporo razpršenosti lastništva in trga, torej tistim strukturnim spremembam, ki bi nenazadnje lahko tudi javni in podjetniški interes medijev neprimerno manj izpostavljale poslovnim ciklom, komercialnim in političnim tveganjem.

Zakonodaja opredeljuje javni interes na področju informiranja kot zagotavljanje pluralnosti, raznovrstnosti in raznolikosti medijskega prostora, kar se ujema z dolgoročnimi cilji, ki naj bi jim sledila nacionalna medijska politika. Instrumenti medijske politike naj bi se uporabljali kot korektiv nepopolnosti tržne konkurence. Država ima za doseganje omenjenih ciljev na razpolago javno RTV, ki izvaja javno službo na področju kulture in informiranja, nadzor nad licenciranjem in lastniško koncentracijo, posebej ureja zunanjo avtonomijo medijev tako, da predpisuje osnovna razmerja med izdajateljem, uredništvom in javnostjo, v zasebnem sektorju posreduje tudi s proračunskimi subvencijami.

Najmočnejše državno orodje zagotavljanja javnega interesa in tržni korektiv je javna služba. Ključna razlika v delovanju in poslovanju javne službe in podjetij zasebnega sektorja je nadrejenost javnega interesa tržnim in poslovnim interesom lastnika, navadno dobičku. Medtem ko so zasebna medijska podjetja izpostavljena trgu in tržnim tveganjem, naj bi se javna služba urejala z družbenim, to je javnim in političnim dogovorom. V praksi to pomeni, da je poslovanje javne službe na prvem mestu izpostavljeno političnim tveganjem, to je tveganjem sprememb v političnih odločitvah ustanovitelja, zato javna služba praviloma ne deli tveganja financiranja zasebnih medijev, sledijo tržna tveganja ter poslovna, finančna in operativna tveganja, ki pa so praviloma enaka kot v zasebnih medijih. Tveganja financiranja javne službe pa so povezana z vprašanjem njenega obstoja, saj je odločitev na strani financerjev, ki je v zasebnih medijih v rokah lastnika, povsem razpršena in odvisna od soglasja javnosti in politike o potrebnem obsegu, namenu in vrstah storitev, ki jih javna služba zagotavlja vsem pod enakimi pogoji, torej ne glede na dobiček in tržno zanimivost storitve.

Iz razlike med javno službo in zasebnim sektorjem sledi še pomembna in bistveno različna vloga državne regulacije javnega interesa v zasebnem in javnem sektorju. Država v zasebnem sektorju lahko praviloma posega le posredno in na trgu, z oblikovanjem ter spodbujanjem pogojev za pluralno in raznoliko informiranje, v javni službi pa neposredno ureja vse ključne pogoje za doseganje teh istih ciljev javnega interesa. Javna služba RTV na področju informiranja torej ni le poslovni subjekt, ki na trgu zaseda prevladujoče deleže, ampak je tudi pomembno orodje medijske politike za izvajanje javnega interesa in ciljev medijske politike, torej pluralnosti, raznovrstnosti in raznolikosti v celotnem medijskem sektorju. Iz tega pa sledi paradoks, ki načenja politično iskrenost in verodostojnost medijskih politik v mnogih državah, tudi z razvitim medijskim trgom, namreč, da je financiranje javnih služb na področju informiranja bolj politično odvisno, kot je financiranje zasebnih medijev odvisno od trga, uredniška samostojnost pa v javni službi slabše urejena in bolj politično odvisna, kot jo splošna medijska zakonodaja in dobra praksa medijev ureja v zasebnem sektorju.

Za presojo kakovosti medijske politike javnih služb, kot sledi iz zakonodaje in vzemimo, tudi iz mednarodnih primerjalnih študij, je pomembna zlasti neodvisnost financiranja in uredniška samostojnost. V razmerju do političnih in javnih odločitev je oboje ključen kazalec samostojnosti javnih servisov v informiranju. Tretji je transparentnost sprejemanja odločitev o financiranju in organizaciji delovanja javnega servisa ter sodelovanje različnih javnosti pri tem. Vsaj posredno je vse omenjeno povezano z uzakonjenimi cilji raznolikosti medijskih vsebin in informiranja. Z raznovrstnostjo in raznolikostjo medijev ter tržno konkurenco zasebnega sektorja so v imenu javnega interesa povezane proračunske subvencije, nadzor nad lastniškimi povezavami in omejitve koncentracije lastnikov, licenciranje izdajateljev in predpisani minimumi zunanje uredniške avtonomije. Za medijsko politiko in njeno izvajanje javnega interesa so torej poglavitne povezave med raznovrstnostjo medijskega prostora in koncentracijo medijskega trga, medtem ko je raznolikost medijskih vsebin, vsaj deloma in posredno, zelo verjetno odvisna od zunanje in notranje avtonomije ali, kot jo opredeljuje medijska zakonodaja, od stopnje avtonomije odločanja uredništev o imenovanju in razrešitvi odgovornega urednika medija in odločanja o njegovih programskih zasnovah.

Možnosti ocenjevanja uspešnosti slovenske medijske politike so glede ciljev in izvajanja javnega interesa na področju informiranja omejene že zato, ker nimamo javne in jasno artikulirane vladne medijske politike. Za lažje definiranje problema si izposodimo kar ugotovitve Računskega sodišča RS, ki jih je mogoče z zrnom soli posplošiti na stanje v naši medijski politiki. V letošnjem aprilskem revizijskem poročilu Državno sofinanciranje medijev državni revizorji ugotavljajo, da so bila proračunska sredstva v letih od 2006. do 2008. nesmotrno porabljena: »Glavni razlog za tako stanje je, da Ministrstvo za kulturo nima definicije pluralnosti in demokratičnosti medijev, ki je določena kot cilj sofinanciranja medijev. Dokler ne bo natančno določen cilj, ne bo mogoče določiti takih kazalcev, s pomočjo katerih bo mogoče meriti doseganje ciljev in s tem uresničevanja javnega interesa, kot izida na področju sofinanciranja medijev. […] Ocenjujemo, da zaradi slabo ugotovljenega izhodiščnega stanja na področju pluralnosti in demokratičnosti medijev tudi izvedba […] ne more biti uspešna in učinkovita.« Nadalje revizorji ugotavljajo, da ministrstvo ciljev ni načrtovalo dovolj natančno in razumljivo za izvedbo, cilji so bili na različnih ravneh neusklajeni, časovno nedoločeni in brez jasnih povezav, kako bo letno uresničevanje vplivalo na dolgoročno doseganje ciljev, manjkal pa je tudi sistem ugotavljanja uspešnosti izvajanja ciljev javnega interesa.

Ministrstvo pa vsemu omenjenemu ni zadostilo, ker pluralnosti in demokratičnosti, ki jo za dolgoročni cilj določa 4. a člen Zakona o medijih, zakon ne definira. Zato pa je Računsko sodišče predlagalo ministrstvu naj odpravi nepravilnosti, predlaga novo ureditev državnega sofinanciranja medijev ali pa predlaga njegovo ukinitev. Ne glede na pogoje, ki jih za smotrno porabo proračunskih sredstev predpisuje zakon in nadzira Računsko sodišče, pa lahko ugotovimo, da se je medijska politika na področju subvencioniranja medijev izvedbeno in količinsko spremenila. Eden od njenih izvedbenih ciljev je bil tudi uresničen, kot ga količinsko določa 4.a člen. Ministrstvo za kulturo je namreč lani namenilo programom posebnega pomena zasebnih RTV subvencije v vrednosti natanko 3 odstotkov predlanskega prispevka RTV Slovenija ali za 2,343,336 EUR, kar je bil eden redko časovno določenih ciljev državnega sofinanciranja medijev.

Ugotovitve Računskega sodišča za državno subvencioniranje medijev lahko mirno prenesemo in uporabimo na področju izvajanja celotne medijske politike: »Dokler ne bodo natančno določeni njeni cilji, ne bo mogoče določiti takih kazalcev, s pomočjo katerih bo mogoče meriti doseganje ciljev in s tem uresničevanja javnega interesa […]« Na področju subvencioniranja medijev je bila glavna prelomna točka s preteklostjo izvajanje financiranja medijev po demokratičnosti in pluralnosti. Da bi lahko ugotovili obstoj medijske politike, pa nam, v terminih Računskega sodišča, manjka izhodiščno stanje, ker je vlada v kratki zgodovini nove republike nikoli ni javno in jasno definirala, kaj šele sprejela, parlament pa nobene strategije, ki bi bila lahko podlaga javne medijske politike. Izhodiščno stanje torej lahko definiramo le kot prelom s kontinuiteto prej razdrobljenih in neartikuliranih politik.

Ker je medijska politika prelomna, naj bo nova in ker je nova, mora biti prelom celovit, torej smo jo poimenovali imenovali nova medijska politika (NMP). Če hočemo ugotoviti obstoj take medijske politike, pa mora NMP izvedbeno okvirno vsebovati že navedene naslednje elemente: spremembo financiranja javne službe, njene notranje in zunanje organizacije, spremembo uredniške avtonomije, spremembo v definiranju subvencij zasebnemu sektorju, kar vse mora nenazadnje imeti zaznavne in opazne posledice na trg medijev in izvajanje javnega interesa v celotnem medijskem sektorju. Da bi lahko ocenili uspešnost NMP, pa moramo grobo razločevati med posegi, ki neposredno vplivajo na izvajanje javnega interesa in na spremembe medijskega trga, ter posegi, ki vplivajo posredno. Za oceno dolgoročnega dometa NMP pa je potrebno ločiti tudi spremembe na trgu in v izvajanju javnega interesa, na katere medijska politika nima vpliva, pri tem pa je javni interes lahko prizadet ali pa tudi ne.

Prelomne točke, iz katerih je mogoče ugotoviti politično konsistentni vladni koncept NMP, so odločitve oziroma dogodki, ki so vplivali na izvajanje javnega interesa v informiranju in na spremembe strukture trga medijev. Za oceno uspešnosti NMP je sicer pomembno časovno tempiranje, učinek, trajanje posameznega ukrepa in njegove posledice. Za ugotovitev obstoja NMP pa zadostuje dogodek oziroma politična odločitev, ki vpliva na prekinitev kontinuitete v izvajanju javnega interesa, kot ga opredeljuje zakonodaja in kot smo ga opisali zgoraj. Prelom s »kontinuiteto« v medijski politiki, ki ga je opravila še prejšnja vlada, vključuje pa vse elemente NMP, lahko ugotovimo na sistemski ravni septembra leta 2005 z novim Zakonom o RTV Slovenija in s spremembami in dopolnitvami Zakona o medijih junija leta 2006. V praksi je bila še ključna politična odločitev iz avgusta leta 2005, ko je predsednik vlade, gospod Janez Janša, »prodal delnice Mercatorja za Delo« , kot je politično- poslovno transakcijo slikovito povzel tedanji direktor Pivovarne Laško, gospod Boško Šrot.

Pribiti velja, da so imeli prelomi tudi zaznaven skupni demonstracijski in praktični učinek na trg in izvajanje javnega interesa. Od leta 2006 do 2008 na primer, so se zamenjale uprave in odgovorni uredniki medijev, ki po tržnem deležu, merjenem z zaposlenostjo in bruto dodano vrednostjo, pomenijo 80 odstotkov notranjega medijskega trga. Seveda vseh zaslug spodletele pluralizacije medijev ni mogoče pripisati NMP, ne glede na velike ambicije vladajoče politične koalicije, ki jih je tedanji predsednik vlade jasno artikuliral na znameniti seji o kapitalsko- političnih povezavah v slovenskih medijih novembra 2007 v državnem zboru.

Pivovarski model koncentracije v časopisni industriji je bil s stališča politično nastalega strateškega lastnika poslovno zgrešen v osnovi, ker je bila naložba neprimerno manj donosna od donosnosti pivovarske industrije. V naložbo je bil tedanji direktor Pivovarne Laško, gospod Boško Šrot prisiljen vstopiti ne glede na tehtanje njene donosnosti. Z vidika medijske politike in regulacije javnega interesa je politična odločitev povečala tržna tveganja za izvajanje javnega interesa, saj je dopustila in celo pripomogla k možnosti, da na itak oligopolnem časopisnem trgu še manj lastnikov odloča o interesu javnosti. Efekti na trgu izdajanja časopisov so prikazani v tabeli 1, jasno pa je, da niso bili enoznačni, saj se je ravno donosnost Dela nadpovprečno povečala. Zaradi lastniških sprememb se donosnost medijskega podjetja torej ni poslabšala. Posledica politične kalkulacije in odločitve pa je nedvomno povečana lastniška koncentracija na sicer že prej močno koncentriranem trgu časopisnih izdajateljev. Transakcija se je zaključila tako, da je Pivovarna Laško septembra leta 2007 v celoti prevzela Delo, Delo je novembra 2008 prevzelo 79,25 odstotka deleža Večera.

Kaj novega je prinesla koncentracija? Medijski trg je bil že pred avgustom 2005, ko se je sklenila kravja kupčija med lastnino »najboljšega soseda« in lastnino « pravico vedeti« oziroma »misli širše«, visoko koncentriran, kar pomeni, da je kar sama struktura časopisnega trga pomenila možnost, da bo lahko malo ljudi odločalo o tem, kako in o čem bo informirana večina njegovih bralcev. Delo in Večer sta po podatkih poslovnih poročil in statističnega urada predlani zaposlovala 47 odstotkov ljudi zaposlenih v dejavnosti izdajanja časopisov (z Dnevnikom vred 61 odstotkov), njun tržni delež, merjen z dodano vrednostjo, je na trgu izdajateljev časopisov pomenil 71 odstotkov (z Dnevnikom vred se je ta tržni delež povečal s 67 odstotkov leta 2004 na 88 odstotkov v letu 2007). Po slednjem tržnem deležu pa je, vzemimo proizvodnja piva lani pomenila 96 odstotkov sicer tudi majhne časopisne industrije. Tisto, kar pa je bilo novo v strukturnih spremembah sicer visoko koncentriranega trga izdajanja časnikov, je bila torej koncentracija prej bolj razpršenega lastništva. Novo in presenetljivo je bilo tudi, da je država in vladajoča politika sodelovala pri omenjeni lastniški koncentraciji v nasprotju z interesom javnosti.

Z lastniki skupaj ali pa v nasprotju z njimi je takšna medijska politika zelo verjetno spodbudila družbe k zbliževanju funkcij odgovornih urednikov s poslovodnimi strukturami in posredno tudi h kaznovanju neposlušnih članov uredništev zaradi izražanja mnenj in stališč. K večji notranji (politični) pluralnosti in raznolikosti dnevnikov Večera in Dela – tako je razvidno tudi iz raziskav po naročilu kulturnega ministrstva o pro in proti vladnosti tiskanih medijev- pa medijska politika ni prispevala. Nasprotno. Ustvarjala je zaznaven pritisk k političnemu in strankarskemu opredeljevanju uredniškega osebja v nasprotju z deklariranimi programskimi zasnovami in poklicnimi merili, iz česar so sledili notranji konflikti, mnogokrat sankcije.

Finančni investitorji se za izdajanje časopisov ne zanimajo pretirano, ker je donosnost dejavnosti v primerjavi z drugimi naložbenimi priložnostmi razmeroma nizka. Nakup Dela in Večera zagotovo ni bil donosen projekt Pivovarne Laško. Dodana vrednost v izdajanju časopisov na zaposlenega je po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije lani pomenila komaj 45 odstotkov iste donosnosti v proizvodnji piva, v letu 2007 komaj 38 odstotkov. Ista donosnost Dela in Večera skupaj je po poslovnih poročilih leta 2007 pomenila sicer višji odstotek, a še vedno komaj 58 odstotkov dodane vrednosti na zaposlenega v proizvodnji piva. Pivovarna Laško je bila torej strateški (politični) investitor, ki bo sedaj postal finančni in z vidika donosnosti nezanimivo lastnino prodal.

Tudi Urad za varstvo konkurence je septembra odločil, da mora Delo v letu dni prodati določeni delež v Večeru (posredno torej Pivovarna Laško, ki ima Delo v 100 odstotni lasti). Lahko predpostavljamo, da domačih finančnih investitorjev niti sedaj ne bodo pretirano zanimale delnice Večera, vsak domači strateški investitor bo verjetno politični. Večer pa bo morda bolj zanimal tuje strateške investitorje. Na majhnem kapitalskem trgu bo skratka že kar tradicionalna zagata z iskanjem strateškega investitorja, saj tujega nočemo, svojega pa nimamo ali z vidika varstva konkurence trga niti ne moremo imeti. Če država vendarle zelo želi domačega strateškega lastnika in zavarovati javni interes v Večeru, bo morala verjetno določen delež odkupiti sama ali za razpršeni nakup spodbuditi recimo bralce in zaposlene.

Poskus uravnotežiti trg časopisov s politično dirigiranim nakupom je propadel, bil pa je škodljiv v vseh pogledih. Neodvisno od tega so se povečala tveganja financiranja obeh medijskih družb oziroma tveganja stabilnosti lastniške strukture, koncentrirane na enega samega lastnika. Tudi neodvisno od političnih namer, je novi lastnik povečal še operativna tveganja, ko je statutarno in dejavno posegal v upravljanje in vodenje obvladanih časopisnih izdajateljev. V prvi fazi statutarnih sprememb so v Delu krčili uredniško avtonomijo in odgovorne urednike nastavljali v nasprotju z mnenji uredništva. Ko je Pivovarna Laško v celoti prevzela družbo, je namesto dvotirnega upravljanja uvedla enotirno, že tretjič zamenjani odgovorni urednik Dela je po funkciji postal član uprave in izvršni direktor za medije. Po prevzemu Večera je novi lastnik, v nasprotju z mnenjem uredništva, združil funkcijo direktorja in odgovornega urednika Večera. Sedaj se v Delu vračajo na dvotirno upravljanje, v Večeru na ločeni funkciji direktorja in odgovornega urednika.

S stališča medijske politike je bila politična transakcija torej škodljiva, ker je povečala vsa možna tveganja izvajanja ciljev javnega interesa: raznovrstnosti trga dnevnikov ter tveganja uredniške neodvisnosti in notranje pluralnosti ali raznolikosti medijskih vsebin. In nenazadnje, prelom s »kontinuiteto« v medijski politiki je vlada izvajala na lastno pest. Ne vlada, ne državni zbor morebitnih vplivov politične odločitve na medijski trg nista nikoli pretehtala. Predsednik vlade Janez Janša jo je sprejel in izvedel za maksimiranje kratkoročnih političnih koristi vladajoče koalicije.

Ekonomskih indikatorjev merjenja rasti in razvoja je sicer lahko nešteto, a najbolj groba in osnovna kazalca gospodarske krize sta upadanje zaposlenosti in rasti. Sintetični statistični kazalec rasti je bruto dodana vrednost (v nadaljevanju BDV), donosnosti za lastnika in zaposlene pa BDV na zaposlenega. Sprememba poslovnega in tržnega položaja podjetja se v gospodarskem ciklu lahko ujema z gibanjem BDV in zaposlenosti v dejavnosti, lahko tudi ne, odvisno v glavnem od tega, kako se uprave odzivajo na tržne signale in druge dogodke. Kot je razvidno iz tabele 2 so v letih med 2004. in 2008. v medijski industriji zelo občutna znamenja stagnacije v dejavnosti izdajanja časopisov. Samo v štirih letih se je delež BDV izdajanja časopisov zmanjšal s 73 odstotkov BDV medijske industrije (brez Pro Plus in RTVS) na 62 odstotkov, zaposlenost pa s 64 odstotkov na nekaj preko 54 odstotkov. Ob stagnaciji, ki jo kažejo tudi indeksi rasti, pa so trije vodilni izdajatelji splošno- informativnih dnevnikov rasli nadpovprečno, tudi v primerjavi s celotnim medijskim sektorjem, in utrdili pozicije na časopisnem trgu. Raven njihove BDV se je do leta 2007 dvignila za 30 odstotkov nad raven iz leta 2004, zaposlenost za 3 odstotke.

Ravno nasprotno opisanim trendom na časopisnem trgu pa je javna služba RTV izgubljala pozicije na trgu kljub določenemu razmahu izdajateljev RTV dejavnosti zasebnega sektorja. BDV radijske in televizijske dejavnosti (brez RTVS in Pro Plus) se je v štirih letih povečala za 90 odstotkov, dejavnost pa je strukturni delež na medijskem trgu okrepila za slabih 6 odstotnih točk (glej tabelo 2). Število zaposlenih se je v zasebnih RTV izdajateljih v istem času povečalo za 45 odstotkov. V enakem obdobju je BDV javne RTV porasel za 22 odstotkov, zaposlenost se je zmanjšala za slabih 7 indeksnih točk. Če upoštevamo celotni trg RTV izdajateljev (vključno z RTVS in Pro Plus), je delež BDV javne službe v štirih letih upadel s 83 odstotkov na 76-odstotni tržni delež, zaposlenost s 86 odstotkov zaposlenosti v RTV dejavnosti na 79 odstotkov.

Ekonomsko gledano je torej javna služba izgubljala tržne pozicije v RTV dejavnosti. Njen tržni delež je v primerjavi z izdajatelji zasebnega sektorja radijske in televizijske dejavnosti upadel, izrivala pa je Pro Plus, javno RTV pa so izrivali zasebni regionalni in lokalni izdajatelji. Po osnovnih statističnih kazalcih rasti bi moralo sicer medijsko politiko zaskrbeti tudi relativno zaostajanje v celotnem medijskem prostoru. Od leta 2004 do 2008 je rast medijske industrije in njena donosnost kar precej zaostajala za gospodarstvom v republiki. Po BDV je delež medijske industrije v BDV celotnega gospodarstva upadel z 0,62 odstotka na 0,50, zaposlenost z 0,49 na 0,47 odstotka. Strmo je upadla njena donosnost oziroma konkurenčnost. Po BDV na zaposlenega je lani presegala povprečje slovenskega gospodarstva za komaj 7,55 odstotka, leta 2004 še za 27,56 odstotka. Donosnost (BDV na zaposlenega) je lani denimo v informacijski in komunikacijski dejavnosti, kamor sodi tudi medijska industrija znašala 63.957 EUR, v najbolj donosni veji medijske industrije zasebnega sektorja, časopisni, komaj 65,7 odstotka navedenega povprečja.

Po rasti in zaposlovanju v medijski industriji do leta 2008 sicer gospodarske krize ni zaznati, v javni RTV pa ti signali kažejo na krizo že nekaj let prej. V letu 2008 so vidni prvi znaki pešanja rasti v celotni medijski industriji pri kazalcu BDV na zaposlenega, vendar se je pobiralo z dna izdajanje časopisov, saj je raslo po zaposlovanju in BDV. Po nekajletni hitri rasti so znamenja opešanja opazna pri zasebnih radijskih in televizijskih izdajateljih. Kriza se bo letos nekaj poglobila, predvsem pri medijih zasebnega sektorja, ki so razmeroma močneje odvisni od oglaševanja, to pa upada zaradi upadanja rasti realnega sektorja celotnega gospodarstva.

Po projekcijah javne RTV naj bi prihodki od oglasov letos upadli za 15 odstotkov. Na strani prihodkov so velike razlike v izpostavljenosti tržnim tveganjem, če jih merimo z oglaševanjem. Izpostavljenost oglaševanju v medijski industriji zasebnega sektorja (brez Pro Plus) je v povprečju leta 2007 znašala 1,14, kar pomeni, da zmanjšanje prihodkov od oglaševanja za toliko zmanjša rast (BDV), če prihodki od oglaševanja padejo za odstotno točko. V Delu na primer znaša indikator 0,79 za leto 2007, v javni RTV tedaj 0,37. Odvisnost javne RTV od spremembe višine prispevka je vzemimo večja, kot je odvisnost medijske industrije od oglaševanja. Zmanjšanje prispevka za 1 odstotno točko v letu 2007, zmanjša BDV javne RTV za 1,34 točke, skupnega prihodka za 0,63 odstotne točke. V istem letu bi zmanjšanje oglasnih prihodkov Dela za odstotno točko pomenilo 0,46 odstotne točke manjši prihodek.

Uprave zasebnih medijskih podjetij se na padanje prihodkov v oglaševanju praviloma niso odzvale z zmanjšanjem zaposlenosti, zadržujejo rast stroškov dela za redno zaposlene, prvi na udaru zniževanja stroškov so pogodbeni sodelavci. Kjer lahko, krčijo in stiskajo pogodbeno delo. Žal nekih agregiranih in sistematično zbranih podatkov o obsegu svobodnjaškega dela ni na razpolago. Določeni podatki o tem pa so le dostopni v poslovnih poročilih in letnih poslovno programskih načrtih javne RTV. Iz njih je razvidno, da je srednjeročna osnova poslovne politike javne RTV že nekaj let obvladovanje stroškov dela z zmanjševanjem zaposlenosti, pri enakem obsegu programske produkcije pa narašča njena odvisnost od dela rednih pogodbenih sodelavcev. Konec leta 2006 je bilo pogodbenih delavcev v primerjavi s številom redno zaposlenih 32 odstotkov. Zaradi zagotavljanja programskih ciljev jih javna RTV potrebuje in jih, ne glede na zelo fleksibilno pogodbeno razmerje, množično ne more odpuščati kar čez noč niti v kriznih razmerah. Opazno pa je, da programsko vodstvo javne RTV obvladuje stroške pogodbenega dela neprimerno slabše, kot bi si želelo poslovno vodstvo. Sistem nadzora in evidentiranja pogodbenega dela je vzpostavljen šele lani, odločanje pa centralizirano na generalnega direktorja že v letu 2006.

Od leta 2006 do leta 2008 so stroški pogodbenega dela v javni RTV porasli za nekaj preko 33 odstotkov, stroški dela za redno zaposlene komaj za 2,5 odstotka. V strukturi odhodkov je pogodbeno delo lani pomenilo nekaj preko 10 odstotkov, stroški za redno delo nekaj preko 47 odstotkov. Iz primerjave med temi stroški in številom zaposlenih je očitno, da je pogodbeno delo precej cenejše od dela redno zaposlenih. Po razpoložljivih podatkih za leto 2007 pa ocena preko palca kaže, da je strošek za pogodbenega delavca, ki je opravljal delo enakega obsega in v enakih pogojih kot redno zaposleni, pomenil v povprečju 57 odstotkov stroška dela za redno zaposlenega.

Zaposlenost se je od 1. 5. 2006, ko je bil sprejet prvi programsko-poslovni načrt novih organov vodenja in upravljanja RTV Slovenija, pa do konca avgusta 2009 (po podatkih javne RTV) neto zmanjšala za 194 delavcev. Ob tem je bilo sicer neto število novinarjev v istem času povečano za 10. Prihranek na strošku dela znaša pod plačnimi pogoji iz leta 2008 nekaj več kot 5,5 milijona EUR na letni ravni. Najmanj tolikšen pa je tudi prihranek iz izkoriščanja relativno cenejše pogodbene delovne sile. Kot je videti iz podatkov, se je tržni delež javne RTV zmanjšal že pred krizo in že v letih rasti medijske industrije, kar je predvsem posledica zamrznjenega prispevka in politično naročene politike izravnanih odhodkov s prihodki, uprava pa se je odzivala z načrtnim zmanjšanjem zaposlovanja. Javni RTV je ob tem uspelo zagotoviti enak obseg produkcije z najemanjem razmeroma cenejše delovne sile honorarnih sodelavcev. Stabilnost programske produkcije pa se je poslabšala. Uprava, zaradi zahteve po konservativni politiki prihodkov in odhodkov, ni izkoriščala prihrankov iz odpuščanja in upokojitev za nove zaposlitve, na katerih bi morebiti lahko zasnovala širitev in bolj kakovostne programe. Tržni delež javne RTV oziroma njena tržna pozicija je bila močno oslabljena.

Programska odvisnost od dela na osnovi pogodb civilnega prava je zdaj zelo velika, v precejšnji meri pa temelji na kršitvah delovnopravne zakonodaje. Tako je že avgusta leta 2006 za leto 2004 ugotovilo Računsko sodišče RS in zahtevalo, da vodstvo nepravilnosti v nezakonitem zaposlovanju po pogodbah civilnega prava odpravi. Vodstvo na sanacijo pravno zelo tveganega stanja niti pomislilo ni, marveč je z blagoslovom nadzornega sveta nadaljevalo nezakonito zaposlovalno prakso, po navodilih nadzornega sveta pa začelo preprečevati tudi možne postopke sodnega varstva. Ni znano sicer natančno, kolikšno število pogodbenih sodelavcev dela v sivem območju, kar pa ne bo mogoče ugotoviti, dokler se nezakonita zaposlovalna praksa v javni službi ne prične sistematično sanirati v sodelovanju z vodstvom in kulturnim ministrstvom. Po ocenah samega vodstva bi pogoje za zaposlitev izpolnjevalo nekih 200 pogodbenih sodelavcev. Jasno pa je, da bi morali zato spremeniti sedanjo politiko finančne sanacije, zaposlovanje povezati z rastjo prihodkov in izboljšanjem programske ponudbe. Notranji kadrovski viri so razpoložljivi, poslovno in programsko preobrazbo bi morali podpreti z ustreznim financiranjem. Pribijmo, da bo rast prihodka iz naslova povečanja prispevka v aprilu letos višja od pretekle v petih letih skupaj, ko je bil prispevek za javno službo zamrznjen.

Poslovno gledano je navedeno upravljanje stroškov dela v javni službi kratkoročno lahko uspešno. Srednjeročno je takšna politika upravljanja človeških virov zgrešena in škodljiva. Na notranjo uredniško neodvisnost v informiranju zagotovo vpliva uničujoče, povečuje pravna in operativna tveganja izvajanja javne službe, ker je nezakonita, ter onemogoča medgeneracijsko menjavo zaposlenih, zaradi česar je povprečna starost zaposlenih blizu 50 let, med mladimi in starimi sodelavci takšna politika seje razdor in nezdravo kompetitivnost.

RTV Slovenija ni samo ustanova družbene raznolikosti, okno v svet, element družbene kohezivnosti, prostor družbene komunikacije in javne razprave, kot se navadno trdi za programsko vlogo in naloge javne službe, ampak ima znatne (multiplikativne) ekonomske učinke na celotno medijsko industrijo, kulturne institucije, tudi na oglaševalski sektor in industrijo komunikacij. Zaposleni v javni službi RTV so lani predstavljali 33 odstotkov zaposlenih javnega sektorja dejavnosti kulture in informiranja, njeni odhodki so v razmerju do budžeta ministrstva za kulturo na približnih 67 odstotkih. V medijskem prostoru radijske in televizijske dejavnosti po zaposlenosti javna služba predstavlja skoraj tri četrtine, po tržnem deležu, merjenem z bruto dodano vrednostjo preko 64 odstotkov, v celotni medijski industriji njen tržni delež, merjen z BDV, pomeni 34 odstotkov, število zaposlenih 43 odstotkov.

Od medijske politike bi bilo potemtakem logično pričakovati, da bo stehtala tržne, programske in finančne učinke na celoten medijski prostor, preden se sprejemajo tako občutljive odločitve, kot je bila zamrznitev prispevka za javno RTV. Učinek reforme javne službe, po novem zakonu o RTV Slovenija iz septembra 2005, pod parolo »več programa za manj prispevka«, je bil izrivanje javne službe s trga. Programski svet, prvi pristojen za obravnavo tega, koliko programa je možno narediti v danih finančnih okvirih, se na politično direktivo sploh ni odzival, zahteval pa, da se zaradi finančne sanacije ne sme krčiti obsega kulturnih in umetniških vsebin.

Nadzorni svet je ves čas zahteval, naj bodo odhodki izravnani s prihodki. Med programskim in poslovnim vodstvom RTV Slovenija pa je zaradi trdih proračunskih omejitev tlel permanenten konflikt. Celotnega računa izvajanja javne službe ustanovitelju, ki je Republika Slovenija, vodstvo ni hotelo izstaviti iz politične lojalnosti do oblasti, ki ga je namestila. Tolikšne servilnosti avtonomne javne službe ni bilo moč zaslediti v izvajanju reform katerekoli druge javne službe v republiki. Na ponudbeni strani celotnega medijskega trga sicer neprimerljivo, na strani izvajanja javnega interesa pa vendarle, si zamislimo ali bi bilo mogoče pridobiti širše družbeno soglasje za to, da bi na primer v zdravstvu ali v izobraževalnem sistemu delež javne službe v enem mandatu na trgu upadel za skoraj desetino.

Tolikšen padec tržnega deleža bi v kakšnem zasebnem komercialnem podjetju lastnike in nadzorni svet hitro spodbudil k pozivom upravi, naj sprejme ukrepe za povečanje konkurenčnosti in rasti poslovanja. V javni službi pa je politična odločitev o zamrznitvi prispevka za javno RTV sprožila poslovno krizo v vodilnem tržnem igralcu, njegovo vodstvo pa se je odzivalo s močnejšim finančnim omejevanjem izvajanja programske produkcije in z odpuščanjem zaposlenih. Takšno ravnanje – vodstvo ga je večkrat imenovalo za finančno sanacijo – pa na trgu doseže prav nasprotne učinke od želenih, ker lahko dodatno prizadene programsko ponudbo, kar pa vpliva na še močnejše upadanje konkurenčnosti in izgubo tržnega deleža. V istem času, ko je bila NMP usmerjena v slabitev tržnih pozicij javne službe, je tudi celotna medijska industrija izgubljala relativni tržni delež v primerjavi z republiškim gospodarstvom. Pribiti pa velja, da se je poslovno vodstvo nahajalo v nemogočem položaju, ker je vladajoča politika prispevek zamrznila, hkrati pa zahtevala pozitivni poslovni izid in najmanj enak obseg programske ponudbe. Poleg tega je novo vodstvo od leta 2006 nadaljevalo poslovno strategijo prejšnjega, torej zasnovano na zmanjševanju zaposlenosti in stroškov dela, le da je bila pod pritiskom zamrznjenega prispevka trša in zaostrena.

Za ilustracijo stiske programskega in poslovnega vodstva, ki je klonilo pod nasprotujočimi si političnimi navodili, si bomo izposodili kar besede generalnega direktorja RTVS, gospoda Antona Guzeja, iz uvoda in konca njegovega poročila v letnem poročilu 2007: »Programsko poslovno leto je bilo dokaj zahtevno, saj smo ob bogatejši programski radijski, televizijski in multimedijski ponudbi morali nadaljevati racionalizacijo delovnih procesov in zmanjševanje stroškov, zagotoviti pa smo morali tudi pozitivni poslovni rezultat ... Če se bodo sedanji trendi zamrznitve rtv-prispevka nadaljevali, bo moral ustanovitelj določiti zmanjšanje obsega programov in multimedijskih storitev ter upočasnitev tehnološkega digitalnega posodabljanja, kar pa bi bilo za opravljanje našega poslanstva oziroma za vlogo javnega servisa, ki jo določa Zakon o RTV Slovenija, in za najširši javni interes težko sprejemljivo in opravičljivo.«

Z enakimi besedami je generalni direktor poslovno stisko javne službe opisal tudi v lanskem poslovnem poročilu in letnih programsko poslovnih načrtih.

Vendarle pa so zahteve po povišanju prispevka postale odločnejše šele po zamenjavi vlade, ki je dirigirala ostrejše omejitve javne službe. Finančni položaj zavoda se je naenkrat poslabšal, četudi ni prišlo do kakšnih ključnih sprememb v programski ponudbi, tudi lanski poslovni izkazi pa so bili pozitivni, kot sta zahtevala nadzorni in programski svet. Na seji 20. januarja 2009 pa je Programski svet RTV Slovenija, kar sicer prej ni nikoli naredil, izrazil »resno zaskrbljenost zaradi naglega slabšanja finančnega položaja javne RTV, kot posledice predvsem večletnega zaostajanja RTV prispevka za inflacijo in prenove plačnega sistema. V obeh primerih gre za politične odločitve, na katere zavod nima vpliva. Zato programski svet poziva Vlado RS k čim hitrejšemu ukrepanju in izboljšanju materialnega položaja RTV Slovenija.« Vlada je pozivom prisluhnila in aprila 2009, skoraj natančno na 5. obletnico zamrznitve prispevka, omogočila njegovo povečanje.

Javni zavod je od uveljavitve novega Zakona o RTV Slovenija, oktobra 2005, posloval v izrednih razmerah. V poslovni politiki je prevladovalo izrecno politično navodilo vsaj pozitivna nula in pod nobenimi pogoji povečanje prispevka. Novi generalni direktor je bil imenovan šele konec februarja 2006. Prvi programsko poslovni načrt novega vodstva, za leto 2006, je bil sprejet šele v maju 2006, ker generalni direktor sprva – pri danih programskih nalogah – ni mogel takoj zadostiti zahtevam nadzornega sveta po načrtovanem pozitivnem poslovnem izidu. Statut javne RTV je bil sprejet šele oktobra istega leta (leto po uveljavitvi novega zakona), na njegovi podlagi so bili imenovani novi odgovorni uredniki v uredniško producentskih enotah (postali so del poslovnega vodstva), javni zavod pa je nato izvajal notranje organizacijske spremembe od leta 2007. Za opis stanja leta 2006 si izposodimo kar besede predsednika programskega sveta dr. Staneta Grande iz letnega poročila 2006: »Položaj, v katerem je bila RTV Slovenija v preteklem letu, je po mnenju dobrih poznavalcev razmer v nedavni preteklosti še najbolj primerljiv z letom slovenske osamosvojitve. Pripraviti in sprejeti je bilo treba precej novih temeljnih aktov, od statuta do programskih standardov (opomba pisca: samo ta dva je programski svet sprejel), kar je vzelo zelo veliko časa in energije. Dodaten problem je nastal, ker novo vodstvo ni moglo takoj prevzeti vseh obveznosti. Pokazalo se je, da so njegove primarne naloge na finančno-organizacijskem področju. Presenetilo je dejstvo, da za leto 2006 ni bilo vnaprej pripravljenih programskih vsebin, in to je zahtevalo številne improvizacije, ki so jih opazili tudi gledalci ...«

Komentar verjetno ni potreben. Stanje leta 2006 je bilo posledica politično povzročene krize in reforme javne službe, za katero je NMP imela parlamentarno večino in referendumsko podporo v obliki novega zakona o RTV Slovenija. Ključne odločitve, obseg in kakovost programske produkcije in zamrznitev prispevka, pa so bile zunanje in nikoli vprašljive za (v veliki meri) politično izbrane vrhovne organe javne službe. Reforma se sicer ni dotaknila odvisnosti financiranja javne službe, saj je višina prispevka tudi z novim zakonom ostala v rokah vlade. Prelom s kontinuiteto v NMP pa je opazen v odločitvi za zamrznitev prispevka, kar je povzročilo trdo prilagajanje poslovanja in izgubljanje tržnih pozicij.

Prispevek za javno RTV ni dohajal inflacije že od novembra leta 1999. Po nekih izračunih vodstva je oportunitetna izguba zaradi zaostajanja prispevka za inflacijo pomenila 68 milijonov EUR do septembra 2007. Samo v obdobju zamrznitve RTV-prispevka, od aprila 2004, ko se prispevek ni več povečal niti nominalno, do vključno decembra 2008 pa je vodstvo ocenilo izpad potencialnega prihodka na nekaj preko 20 milijonov EUR. Številka na primer pomeni kar četrtino lanskega prihodka od prispevka. Politična usmeritev tvorcev politike »več programa za manj prispevka« je zelo zaznavno spremenila strukturo virov financiranja: upadel je stabilnejši, sicer od vladajoče politike odvisen vir financiranja, povečala se je odvisnost poslovne uspešnosti od oglaševanja, predvsem pa od premoženjskih prihodkov iz finančnih deležev, naloženih v delnicah Eutelsat Comunications (mimogrede, na trgu sedaj vreden preko 50 milijonov EUR ali skoraj polovico knjigovodske premoženjske bilance RTV Slovenija).

Nadaljeval se je trend slabšanja stabilnosti virov financiranja od leta 2000. Do leta 2004 je prihodek od prispevka porasel za 19,7 odstotka, od oglaševanja za 5,9 odstotka, skupni prihodki pa za 40,3 odstotka. Od leta 2004 do lani so prihodki od prispevka za javno službo porasli komaj za 3,2 odstotka, skupni prihodki so stagnirali oziroma upadli za 0,4 odstotne točke pod raven iz leta 2004, prihodki od oglaševanja so bili lani nižji za 3,4 odstotne točke. Leta 2000 je bilo 70 odstotkov prihodkov javne RTV zagotovljenih s prispevkom, 20 odstotkov iz oglaševanja, desetino so predstavljali drugi viri. Osem let pozneje so prihodki od prispevka pomenili le še 62 odstotkov, od oglaševanja samo še 15 odstotkov, preostalih 23 odstotkov drugi prihodki.

Tudi bilance uspeha od leta 2004 do leta 2008 razkrivajo, da je javna RTV, z izjemo leta 2006, poslovala z izgubo iz osnovne dejavnosti. Poslovni prihodki niso pokrivali operativnih stroškov. Te lanske izgube znašajo 5 milijonov EUR. Izkazani skupni presežek pa se je vsa leta krčil in lani pomenil še komaj 82 tisoč EUR. Tudi po računovodskih vodilih komercialnega revizorja – o ločenem izkazovanju prihodkov in odhodkov za javno službo in tržnih dejavnostih – je imela javna služba za skoraj 29 milijonov EUR negativni saldo, z upoštevanjem internih razmerij, torej transfernih cen, pa za prek 11 milijonov EUR. Če podatkom zaupamo, je tedaj javna RTV ugotovila, da s prihodki tržnih dejavnosti pokriva okoli 6,5- kratnik odhodkov za te, s prihodki od javne službe okoli 76 odstotkov njenih odhodkov. Če bi izkazali prihodke in odhodke po standardih, ki veljajo za zasebne gospodarske družbe, pa bi imela javna RTV v preteklih letih izgube. Lanske izgube iz poslovanja bi znašale nekaj preko 5,6 milijona EUR, iz rednega delovanja dobrih 1,1 milijona EUR. Če sklenemo cinično: finančna sanacija javne službe je potekala, prava finančna sanacija pride šele na vrsto.

Kar znatno pa je v štirih letih izboljšan kazalec produktivnosti (BDV na zaposlenega), ker se je zaposlenost v javni RTV zmanjšala. Hkrati je bilo krčenje prihodkov tolikšno, da so prihodek na zaposlenega komaj zadržali na enaki ravni. Iz primerjave med poslovanjem javne RTV in zasebne Pro Plus na strani odhodkov ni videti kakšnih posebnih odstopanj v deležu stroškov storitev in dela. V javni RTV je delež celo nižji. Zaradi razmeroma večjega števila zaposlenih so seveda omenjeni stroški na zaposlenega komaj blizu četrtine tistih v Pro Plus. Občutna razlika pa je na prihodkovni strani. Prihodek na zaposlenega v javni službi pomeni malo več kot petino istega kazalca Pro Plus. Spomnimo pa, da so prihodki javne službe v nekih 60 in več odstotkih odvisni od politične volje za povečanje prispevka. V opazovanem obdobju je bil zamrznjen. Tako so letni prihodki komercialne družbe v treh letih, do leta 2007, porasli za skoraj 32 odstotkov, v javni RTV pa upadli za 3 odstotne točke. V istem času je komercialna družba rasla tudi po zaposlenosti za preko 28 odstotkov (stroški dela so bili višji celo za 51 odstotkov).

Ni jasno, katerim ciljem in namenom javnega interesa bi lahko služila konsolidacija poslovanja javne službe, utemeljena na zamrznjenem prispevku in izrivanju s trga. Trajnejših koristi za plačnike prispevka, širšo javnost in celotni medijski trg ni videti. Najbrž bo sledilo obdobje programskih sprememb, nekoliko se bo tržni delež okrepil zaradi dovoljenega dviga RTV prispevka. Ker ni nadomeščal upadanja prihodkov od oglaševanja, poseg ni bil pravočasen. Zaradi notranjih organizacijskih sprememb in finančnega stiskanja programov bodo večja tudi operativna tveganja, pridružila se jim bodo še tveganja sistemskih sprememb, poleg že tako povečanih tržnih tveganj v aktualni krizi.

Uredniška neodvisnost

Prelomna novost NMP, v oktobra 2005 uveljavljenem zakonu o RTV Slovenija, je institucionaliziran vpliv političnih strank v upravljanju in vodenju javne RTV. Novost je izvirala iz splošnih predstav vladajoče politike, da mora celotni medijski prostor odražati strankarska razmerja, kakršna se vzpostavijo v parlamentarnem mandatu po volitvah. Zgoraj analizirana finančna odvisnost javne RTV od vladajoče koalicije je drugi element NMP, tretji, ki kaže na obstoj celovite in prelomne NMP, pa so bile spremembe v uredniški neodvisnosti. Nova politizacija slovenske javne RTV, če koga to lahko potolaži, ni bila kakšna posebna izjema v evropskem trendu. Pri vseh navedenih elementih merjenja neodvisnosti javnih televizij je namreč med letoma 2005 do 2008 opazna vnovična politizacija javnih služb, kot ugotavljajo avtorji poročila »Televizije po Evropi: Več kanalov, manj neodvisnosti« s podrobno razčlenjenim stanjem televizijskih trgov osmih »tranzicijskih« državah in Italiji.

Sistem uredniške avtonomije v javni službi RTV Slovenija sicer ni bil nikoli ustrezno urejen, nekako pa je sledil zmanjševanju pravic uredništev po splošni medijski zakonodaji. Ta ureja predvsem dva instituta uredniške neodvisnosti in sicer sodelovanje uredništva medija pri spremembah programske zasnove ter pri imenovanju in razrešitvi odgovornega urednika. Zakon o javnih glasilih iz leta 1994, ki je urejal »način uresničevanja svobode javnega obveščanja ter pravice in odgovornosti javnih glasil in novinarjev, je tako določal, da izdajatelj imenuje odgovornega urednika po poprejšnjem mnenju uredništva oziroma zastopstva uredništva, enako pa velja tudi za bistvene spremembe programske zasnove. »Odgovorni urednik javnega glasila je odgovoren za uresničevanje uredniške politike v skladu s programsko zasnovo, imenuje in razrešuje urednike po poprejšnjem mnenju novinarjev; vodi, usklajuje in razporeja delo urednikov in novinarjev ter opravlja naloge, določene z aktom izdajatelja.«

Za člane uredništva so lahko šteli tudi samostojni novinarji, če je tako določil izdajatelj v svojem izdajateljskem aktu. Zakon je določil tudi, da uredništva z več kot dvajset novinarji, izvolijo najmanj tričlansko zastopstvo. »Način izvolitve zastopstva, njegove naloge, število članov in mandat zastopstva se določijo s posebnim aktom uredništva ... Za reševanje spornih vprašanj v zvezi s programsko zasnovo in uredniške politike ter položajem članov uredništva se oblikuje poravnalni odbor, v katerega imenujeta uredništvo in izdajatelj po tri predstavnike, predsedujočega pa imenujeta sporazumno. Če v roku 30 dni ne pride do sporazuma, imenuje predsedujoče sodišče v nepravdnem postopku K aktu izdajatelja, ki podrobneje ureja sestavo poravnalnega odbora ter način reševanja vprašanj iz prejšnjega odstavka, daje soglasje uredništvo oziroma zastopstvo uredništva. Poravnalni odbor sprejema odločitve z večino glasov vseh članov. Odločitve poravnalnega odbora obvezujejo obe strani… Če zaradi nujnosti objave ni mogoč sporazum med izdajateljem in odgovornim urednikom oziroma uredništvom, o objavi odloči odgovorni urednik.«

Zakon o javnih glasilih je bil sprejet 25. marca 1994, skoraj v paketu z njim je bil sprejet Zakon o Radioteleviziji Slovenija, 29. marca, ki pa je določil, da odgovornega urednika imenuje in razrešuje Svet RTV Slovenija na podlagi javnega razpisa na predlog direktorja radijskih programov oziroma direktorja televizijskih programov ob poprejšnjem soglasju predstavništva zaposlenih v uredništvu, katerega delo vodi odgovorni urednik. »Sestavo in način imenovanja predstavništva in njegove pristojnosti določa statut […] Urednika imenuje in razrešuje direktor radijskega oziroma televizijskega programa na predlog odgovornega urednika.« Če je torej zakon predpisal soglasje uredništva pri imenovanju odgovornega urednika, pa je postopke prepustil kar statutu.

Zakon o medijih, sprejet 25. aprila 2001, je sicer precej podrobneje definiral pojme, tudi sankcije in pogoje izdajanja, pri čemer je na izdajatelja prenesel obveznost, da v svojem temeljnem aktu uredi razmerja znotraj uredništva, predpisal pa tudi izrekanje najmanj mnenja uredništva pri spremembi programske zasnove ter pri imenovanju in razrešitvi odgovornega urednika. V primerjavi s prej veljavnim Zakonom o javnih glasilih je izbrisal dve pomembni določbi zunanje avtonomije, to je samoorganizacijo uredništva pri izrekanju mnenj, postopek uveljavljanja mnenj in tudi postopek reševanja spornih vprašanj.

Sedanji Zakon o RTV Slovenija, sprejet septembra 2005, uveljavljen pa oktobra istega leta, je imenovanje in razrešitev odgovornega urednika programov prenesel med pristojnosti generalnega direktorja, vendar pridal, da v določenih primerih tudi uredništvo lahko predlaga kandidata za odgovornega urednika, v teh pa mora s predlogom soglašati programski svet. Ta zakon je namesto termina novinar uvedel tudi termin programski delavci, torej razširil pravico glasovanja o odgovornem uredniku še na nenovinarsko osebje uredniško producentskih enot. »V primeru, da direktor radia ali direktor televizije predlaga generalnemu direktorju za odgovornega urednika kandidata, ki ni dobil pozitivnega mnenja večine programskih delavcev, ima večina programskih delavcev pravico predlagati v imenovanje generalnemu direktorju kandidata, ki je dobil njihovo pozitivno mnenje, o čemer obvestijo Programski svet. V tem primeru generalni direktor izbere kandidata po pridobitvi soglasja Programskega sveta, ki mora v roku 15 dni po prejetem obvestilu razpravljati in odločiti ali da soglasje enemu, obema ali nobenemu od predlaganih kandidatov.«

Leto dni za zakonom sprejeti Statut RTV Slovenija (oktobra 2006) je dopolnil »neodvisnost novinarjev in urednikov« z določbo iz Zakona o medijih, da se jim ne sme spremeniti status v uredništvu zaradi izražanja stališč, ki so skladna s programsko zasnovo in kodeksom novinarske etike. »Uredniki, novinarji in drugi programski delavci so v okviru programske zasnove in stanovskega kodeksa pri svojem delu neodvisni in samostojni. […] Programski delavci imenujejo svoje zastopstvo v uredniško-producentskih enotah. Kandidate za člana zastopstva predlagajo uredništva. Imenuje se po en zastopnik na vsakih deset članov uredništva. V uredniško-producentskih enotah v regionalnih centrih programski delavci imenujejo po enega zastopnika na tri zaposlene. […] Zastopstvo ima naslednje pristojnosti: daje mnenje o kandidatu za odgovornega urednika; daje mnenje o predlogu sprememb programske zasnove; daje mnenje o organizaciji dela, pogojih dela in merilih za ocenjevanje delovne uspešnosti in napredovanje novinarjev.

Kandidat za odgovornega urednika dobi pozitivno mnenje, če zanj glasuje večina zastopnikov uredniško-producentskih enot, ki glasujejo. Odgovorni uredniki so po statutu postali »finančno, programsko, kadrovsko in produkcijsko odgovorni za realizacijo programov….pri svojem delu pa morajo upoštevati načela javnosti, pluralnosti in neodvisnosti ... Odgovorni uredniki in uredništvi posamezne programske enote morajo nadalje pri svojem delu spoštovati novinarske standarde, Münchensko deklaracijo, kodeks ter programske standarde in merila«. Po statutu je predpisan tudi postopek za razrešitev odgovornega urednika, ki ga začne generalni direktor, o tem mora seznaniti nadrejenega direktorja ter programski svet ter odgovornemu uredniku dati možnost zagovora, urednik pa ima pravico zahtevati sodno varstvo pred pristojnim sodiščem proti sklepu o razrešitvi.

Programski svet ni nikoli sprejel programskih zasnov, v okviru katerih naj bi novinarji svobodno izražali mnenja in stališča, Programski svet pa naj bi redno obravnaval njihovo uresničevanje. Sprejel pa je Programske standarde novembra 2006, pri čemer ti zavezujejo novinarje k spoštovanju etičnih in poklicnih meril, ki so opredeljena v Poklicnih merilih in načelih novinarske etike v programih RTV Slovenija, določil Münchenske deklaracije, h katerim so zavezani novinarji, pa tudi s pogodbami, direktivami in priporočili Evropske unije, ki določajo vlogo javne radiotelevizije pri zagotavljanju najširšega interesa. V programskih standardih so sicer tudi določila, ki bi jih lahko razumeli kot programsko zasnovo kot: »RTV Slovenija odgovarja javnosti in ne centrom političnih in gospodarskih moči, pri čemer jo usmerja javna korist.«

Ob zapovedanih zelo ostrih načelih neodvisnosti pa so programski standardi nazadnje določili, da so »vodilni delavci RTV in uredniki dolžni ob neupoštevanju programskih standardov, kar predstavlja težko kršitev delovnih obveznosti, ukrepati v skladu z zakonodajo, ki ureja delovne odnose. Spoštovanje programskih standardov mora biti tudi obvezno določilo vsake individualne pogodbe, ki jo sklene RTV Slovenija.« Čeprav statutarne določbe, standardi, poklicna in etična merila obilno podrobno popisujejo okvire, v katerih novinarji, odgovorni uredniki, uredništva in kar cela institucija ravnajo, pa ni predpisan niti en postopek ugotavljanja in odločanja, kako se ugotavlja kršitev vseh pravil in statutarnih določb, ki zapovedujejo novinarsko neodvisnost.

Zakon o Radioteleviziji Slovenija iz oktobra 2005 je uvedel še dve novi dolžnosti in sicer, da morajo novinarji pri svojem delu posebej: »spoštovati načelo politične uravnoteženosti ter svetovnonazorskega pluralizma« in »spoštovati načelo politične neodvisnosti in avtonomnosti novinarjev.« V Zakonu o Radioteleviziji Slovenija iz aprila 1994 citirana načela niso zavezovala osebja ampak institucijo. Po novem zakonu pa je institucija delegirala citirane dolžnosti na novinarje, na podlagi citiranih določb pa se je razvila notranja praksa sankcioniranja svobodnega izražanja mnenj in stališč.

Od kodeksnih (poklicnih pravil) so notranja pravila urejena v treh dokumentih, od teh niti eden ne vsebuje postopkov, kako se kršitve ugotavljajo in urejajo notranji konflikti, na podlagi njihovih določil pa je število sankcioniranih novinarjev ali novinark po novem zakonu (vsaj odkritih) poraslo. Uporaba teh meril in pravil je neposredno na podlagi določb novega zakona povsem prepuščena vodilnemu uredniškemu in drugemu osebju, pri čemer se sklicujejo neposredno na Zakon, kar pomeni, da ne izpolnjujejo osnovnega cilja javne službe, to je njene politične oziroma uredniške neodvisnosti, ampak so orodje zastraševanja na osnovi domnevnih, v notranjih postopkih nedokazanih, kršitev novinarjev. Sodne prakse še ni, ker se preprečujejo postopki sodnega varstva, tudi sicer pa ni običajno, da bi sodišča postala instanca, ki nadomešča pomanjkljivost samoregulacije.

Samo za obdobje med letoma 2006 do 2008 blog Medijski watch dog navaja okoli 60 programskih, novinarskih in profesionalnih kršitev v javni RTV. Bistvo vseh neformalnih postopkov v zvezi s kršitvami pravil, ki zapovedujejo neodvisnost, pa je, da nikoli niso izpeljani do konca. V kar nekaj spornih postopkih je zahtevano ali zagroženo tudi s sodnim varstvom, vendar se zaključijo s pobotanjem, ker pravna služba RTV Slovenija ne želi tvegati, da bi v sodnem postopku institucija izgubila. Namen pa je izpolnjen. Formalno neizvedeni notranji sistem uredniške neodvisnosti deluje kot zastraševalni stroj zoper različno misleče ter svobodno izražanje mnenj in stališč, torej kot pravo nasprotje instituciji z zakonom zapovedane uredniške neodvisnosti. NMP je skratka preko dopolnitev določb o uredniški neodvisnosti z novim zakonom spodbudila politično imenovanje in poenotenje programskega vodstva, ki sankcionira izražanje mnenj in stališč, kar pa je v nasprotju s ciljem notranje pluralnosti in raznolikosti svobode izražanja.

Ker je področje uredniške neodvisnosti eno zelo pre normiranih v napačno smer, z nedefiniranimi postopki notranjega reševanja konfliktnih situacij, in naraščajočim številom primerov slabe prakse, bi bilo nujno, da bi sistemsko posebej uredili uredniško neodvisnost v javni službi. Lastnik in ustanovitelj javne službe je Republika Slovenija, zatorej lahko zanjo predpiše večjo stopnjo uredniške neodvisnosti, kot to velja za zasebni sektor. Predvsem pa naj zakon napoti na pravico do samoorganizacije uredništva in na obveznost dogovora z upravo o postopkih uveljavljanja notranje avtonomije, ugotavljanja kršitev sprejetih pravil in notranjega reševanja konfliktov glede obeh institutov uredniške avtonomije in tudi glede uveljavljanja profesionalnih meril in standardov.

Zakonodajalec se pač lahko odloči, da bo uredniško neodvisnost povsem prepustil samoregulaciji. V tem primeru bo konsistentna rešitev, da mora iz medijske zakonodaje izbrisati in prepustiti samoregulaciji tudi vse obveznosti, ki jih nalaga uredništvom in poklicu v interesu javnosti. Drugo ne gre skupaj s prvim. Predmet skrbnega premisleka je v tem primeru stanje v samoregulaciji izdajateljev in uredništev, kakršno imamo v praksi. Ni najboljše, pa se lahko rešitev nazadnje izkaže za še bolj tvegano in neuspešno od sedanje ureditve, že v naslednjem volilnem mandatu pa bodo na mizi predlogi, da bo potrebno poklic ali uredniško neodvisnost znova regulirati z zakonom.

Prelom tri: politika državnega sofinanciranja medijev po demokratičnosti in pluralnosti

Prelom, ki skupaj z drugima dvema kaže na obstoj koncepta politično konsistentne in celovite NMP, je znatno povečan obseg državnega sofinanciranja medijev. Od leta 2006 do lani je ministrstvo za kulturo iz republiškega proračuna namenilo medijem skupaj za 12,5 milijona EUR subvencij. Povečanje virov je bilo zasnovano na dopolnitvah zakona o medijih, ki so bile sprejete junija 2006. Osnovna podmena NMP oziroma vladajoče koalicije je bila, da so mediji premalo demokratični in pluralni. Zato je bilo med osnovnimi cilji finančne podpore medijem v 4. a členu uzakonjeno, da jih republika sofinancira med drugim zaradi spodbujanja demokratičnosti in pluralnosti (posebej dodano merilo je bila še politična uravnoteženost). Aprila letos je Računsko sodišče RS ugotovilo, da je državno sofinanciranje medijev nesmotrno, ker se denar namenja za uzakonjena cilja, demokratičnost in pluralnost medijev, ki nista definirana ne splošno, ne s stališča izvedbenih možnosti in njihovega nadzora.

Ne glede na to, kako sodimo o smotrnosti porabe proračunskega denarja, pa so imele izdatnejše državne pomoči zaznaven vpliv na strukturo medijskega trga in na izvajanje javnega interesa. V notranji pluralnosti medijev ali zunanji raznovrstnosti medijskega prostora ni bilo kakšnih omembe vrednih sprememb, iz katerih bi bilo mogoče ugotoviti dosežene koristi NMP. Verjeten pa je nasproten učinek subvencij, saj so na podlagi političnih meril in ciljev spodbudile predvsem politično konkurenco medijev za pridobivanje vladnih pomoči. Eden redkih količinsko določenih ciljev uzakonjenih dopolnitev, po kateri bodo subvencije za programe posebnega pomena v letu 2008 dosegle 3 odstotke prispevka za javno RTV iz leta 2007, pa je bil uresničen do evra natančno. Dodajmo, da je bil vpliv na rast v zasebni radiotelevizijski dejavnosti občuten, saj so lanske subvencije pomenile 14,37 odstotka njene bruto dodane vrednosti. V celotni medijski industriji zasebnega sektorja pa so vse lanske državne subvencije za spodbujanje »pluralnosti in demokratičnosti« medijskega prostora pomenile 4,27 odstotka BDV.

NMP pa je izvajala tudi prestrukturiranje javnih virov v celoti, saj je bila istočasno zamrznjena višina prispevka za javno RTV. Kot smo prikazali zgoraj, pa je tržni delež javne službe v dejavnosti relativno upadal. NMP je z zamrznitvijo prispevka na eni strani povzročila krizo javne službe, na drugi pa je izdatneje podprla zasebne izdajatelje, ki so na trgu izrivali javno službo. Z vidika medijskega trga bi bilo logično tudi, če bi se politika sofinanciranja medijev odzvala na raznovrstnost časopisnega trga, saj je bil v preteklih štirih letih brez dvoma razvojno najšibkejši člen medijske industrije. Kot smo prikazali zgoraj, je NMP ravnala ravno nasprotno, saj je na časopisnem trgu spodbudila lastniško koncentracijo.

Nova medijska politika in točke razpotja

Od sredine leta 2005 je bila vlada zelo dejaven in vpliven udeleženec pri občutno globokih strukturnih spremembah na trgu medijev. Njena prelomna medijska politika pa je delovala pretežno v nasprotju s cilji izvajanja javnega interesa, ki so edini razlog obstoja kakršnekoli republiške medijske politike. Če je kaj lahko jasno iz izkušnje preteklih štirih let, se je ob sodelovanju države uresničila sicer latentna možnost v tržno nezadostno konkurenčnem in visoko koncentriranem okolju, da so lastniki ob sodelovanju z vladajočimi politiki lahko tako globoko posegli v delovanje medijev, da so izničevali vlogo, ki naj bi jo v interesu javnosti izdajatelji in uredništva opravljali v demokraciji.

Parlament v celoti ni nikoli obravnaval vladne medijske politike, kaj šele podprl njenih usmeritev. Sporno pa je bilo zlasti ravnanje vlade in vloga NMP v zasebnem sektorju, z vidika učinkov in posledic pa tudi vsem na očeh izvedena reforma javne RTV. V celoti je NMP povečala vsa možna tržna tveganja za izvajanje javnega interesa. Velik del škode ni mogoče popraviti, ker so strukturne spremembe trga nepovratne. Sedanji vladajoči koaliciji glede tega lahko priporočimo, da bo uspešnejša v medijski politiki predvsem, če se bo vzdržala zelo spornih metod vodenja NMP prejšnje vlade. S spremembami medijske zakonodaje in regulacije trga je sicer mogoče ponovno afirmirati varovanje javnega interesa pri izdajateljih zasebnega sektorja, še bolj pa v javni službi, katere uredniška neodvisnost je urejena in deluje mnogo slabše kot v zasebnem sektorju. Odločitev za popolno deregulacijo verjetno ne bi bila uspešna, čeprav so zasebni mediji (ne tudi javna služba) prenesli tudi ofenzivno eksperimentiranje NMP z javnim interesom.

Uredniška neodvisnost je danes izpostavljena tveganjem političnih in lastniških pritiskov močneje kot pred štirimi leti zaradi večje koncentracije trga. Regulacijo in nadzor izvajanja javnega interesa pa je najbrž potrebno na majhnem, zelo koncentriranem in monopolnem trgu stehtati tudi nekoliko drugače, kot na večjih in konkurenčnejših nacionalnih trgih. Pri nas mediji za finančne investitorje ne bodo nikoli zanimivi samo zaradi zaslužkov, strateške investitorje, vsaj domače, pa bo vedno zanimalo tudi obvladovanje informiranja javnosti. Zato je morda umestno, če republika ustrezno zaščiti notranjo avtonomijo medijev tako, da bo varovanje interesov medijskih javnosti tudi izvedljivo.

Država ima instrumente, s katerimi lahko dejavno ureja tržno nepopolnost nekonkurenčnega in oligopolnega medijskega trga v politiki subvencij, lahko spodbuja tudi neprofitne in razpršene oblike lastništva ter organiziranosti medijev, ki bodo zadostili vlogi medijev v demokraciji in interesom javnosti po pluralnem in raznolikem informiranju. Njeno najmočnejše orodje zagotavljanja omenjenih ciljev je še vedno javna služba.

Reformo javne RTV in spremembo medijske zakonodaje, če naj bo prelom s škodljivo NMP temeljit in v podporo javnemu interesu, pa bi morala hkrati podpreti javna in pregledna medijska politika, ki bi zavezovala vlado.

»Stvari so lahko narejene, politike pa lahko učinkovite. Ljudje naj bodo pozorni na ugotovitve tega poročila, ker opozarjajo na nekaj, kar se pogosto pozablja: televizija in mediji so – kot kanarček v rudniku – sistem zgodnjega opozarjanja, ki pokaže, koliko neumnosti je v zraku«, zaključuje svoj predgovor v poročilo Televizije po Evropi: Več kanalov, manj neodvisnosti Jean Seaton, profesorica zgodovine medijev Univerze Westminister. In za domače razmere kar ustrezno, citirano prispodobo lahko dopolnimo s svarilom domačim politikom. Če bodo našega javnega kanarčka prepogosto nosili v rudnik demokracije, jim lahko pogine, goloba pa ne bodo naučili peti.

Viri

Statistika rasti in zaposlovanja Statističnega urada RS po Standardni klasifikaciji dejavnosti 2002 in 2008.
Revizijska in porevizijska poročila Računskega sodišča RS o poslovanju RTV Slovenija za leto 2004 in o državnem sofinanciranju medijev za obdobje 2006-2008.
Letna poročila RTV Slovenija za leta 2004-2008.
Programsko poslovni načrti RTV Slovenija za leta 2006-2009.
Sklepi sej Programskega in Nadzornega sveta RTV Slovenija za leta 2006-2009.
Statut javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija, Uradni list RS št. 106/2006, 13. 10. 2006.
Programski standardi, Programski svet RTV Slovenija, 28.11. 2006.
Poklicna merila in načela novinarske etike v programih RTV Slovenija, Svet RTV Slovenija, junij 2000.
Poslovna poročila Dela, Večera, Dnevnika in Pro Plus za leti 2004 in 2007.
Magnetograma sej Državnega zbora RS iz novembra 2007 in aprila 2009.
Magnetograma sej Odbora DZ RS za kulturo, šolstvo, šport in mladino iz aprila in septembra 2009.
Zakon o javnih glasilih, Uradni list RS št. 18/1994, 8. 4. 1994.
Zakon medijih, Uradni list RS št. 35/2001, 11. 5. 2001.
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih, Uradni list RS št. 60/2006, 9. 6. 2006.
Zakon o Radioteleviziji Slovenija, Uradni list RS št. 18/1994, 8. 4. 1994.
Zakon o Radioteleviziji Slovenija, Uradni list RS št. 96/2005, 28. 10. 2005.
Za prenovo medijske politike: izhodišča za spremembo strukturnih, zakonodajnih in nadzornih mehanizmov na področju medijske politike; skupina avtorjev, junij 2008.
Televison across Europe: More channels, less indepedence, Open Society Institute, marec 2009.

Ne glede na vsa pričakovanja ali vnaprej pripravljena nasprotovanja glede novega Zakona o RTV Slovenija[1] , je realno pričakovati, da se bo kakršnakoli že razprava o tem besedilu usmerila predvsem v mehanizem političnega obvladovanja javne RTV, kajti praksa zadnjega desetletja in pol je ponudila veliko napisanih in nenapisanih receptov, kako to ustanovo napasti od zunaj in obvladovati od znotraj, in prav vse politične večine so imele pri tem vidno vlogo. Tokrat bi morali biti prijetno presenečeni, če se kaj podobnega ne bi zgodilo, in če bi vsaj obrazložitev, ki spremlja takšen zakon, vsebovala mnenje, da politična večina, ki vsakokrat zmaga na volitvah, nima pravice do 51 odstotkov »delnic« javne radiotelevizije. Takšne utemeljitve smo namreč brali pred štirimi leti ob uveljavitvi sedaj veljavnega zakona, in te kažejo na globoko nerazumevanje pojmov javnost, javno, javno dobro in podobnih, ki jih uporabljamo pri opisovanju in utemeljevanju tega, kar naj bi bila javna radiotelevizija.

Williams, izhajajoč iz ugotovitve, da je pravica do komuniciranja temeljna človekova pravica, pravi: »Institucije, ki so potrebne za zagotavljanje teh svoboščin, morajo očitno biti javne (public service) narave.« (povzeto po Splichal 1997: 355) Ta teza je tesno povezana z regulacijo množičnih medijev in tu se načeloma soočimo s težavo, ki izvira iz bistva njihovega delovanja, da so hkrati predmet nadzora in regulacije ter sredstvo nadzora nad drugimi akterji v javnih zadevah, zlasti v politični in ekonomski sferi. Pri iskanju operativnih rešitev je zato nujno pravilno razumeti razmerje med javnostjo in civilno družbo. Slednjo naj bi, po definiciji, sooblikovale le »organizacije in dejavnosti, ki nimajo neposredno ekonomske ali politične narave oz. niso motivirane z dobičkom in močjo, v katerih pa se oblikujejo mnenja in cilji, s katerimi udeleženi posamezniki in skupine poskušajo vplivati na oblikovanje mnenj in sprejemanje odločitev v danih institucionalnih in normativnih okvirih ali pa tudi na spremembo samih okvirov«. (Splichal 1997: 3)

Zgodovinski vpogled v teorije javnosti in javnega mnenja nas napeljuje k sklepu, da se z modelom upravljanja javnopravnih radia in televizije, kakršne imamo v Sloveniji, na določen način vračamo nekaj desetletij nazaj, na primer v čas spora med Lippmannom in Deweyem o vlogi javnosti v demokratičnih procesih in pomenu participacije javnosti v upravljanju z javnimi zadevami. Zadrževanje upravljanja javnih medijev v pristojnosti države, akterjev iz politične in ekonomske sfere ter interesnih združenj, ki lahko in praviloma varujejo samo svoje delne interese, se navidezno približuje Lippmannovemu pojmovanju javnih kompetenc, ki ga izraža s stališčem, da »tisk ni nadomestilo za institucije«, oziroma da je treba »odločanje prepustiti najbolj usposobljenim posameznikom«.

A moramo razlikovati model regulacije delovanja vseh množičnih medijev od regulacije delovanja javnopravnih medijev, ki si v Sloveniji konkurirata in uvajata v celoten miselni vzorec vrsto nasprotujočih si »inovacij«. Ena izmed takšnih inovacij je zagotovo status »programov posebnega pomena«, ki ga država v Zakonu o medijih hkrati namenja vsem radijskim in televizijskim programom javnopravnih radia in televizije kot tudi tistim lokalnim, regionalnim in študentskim radijskim in televizijskim programom zasebnih komercialnih medijev, ki izpolnijo z zakonom in podzakonskimi akti določene pogoje, s katerimi lahko dokazujejo, da so njihovi programi »posebnega pomena za slovensko kulturo« (82. člen ZMed). S takšnim določilom država bistveno razširja število medijskih akterjev, ki zadovoljujejo »javni interes na področju medijev«, in celo nezavedno uveljavlja model »porazdeljenega javnega servisa«, ki razširja krog izvajalcev javne službe v medijih. Kaj s tem v resnici naredi? Zasebnim komercialnim interesom odpre možnost, da se, kot sta opozorila že Williams in Keane, neupravičeno predstavljajo kot »avtentični zagovorniki demokratizacije komuniciranja« in tako revidirajo pojem javnih komunikacijskih storitev. Takšen pristop, kot ugotavlja Mattelart, sloni na nekritičnem pojmovanju pluralnosti, komercializacija se pojavlja kot »načelo pluralizacije družbe«, namesto da bi ugotovili, da nam »koncepcija pluralizma kot doktrinarnega temelja javnih interesov« ne zadostuje«. (povzeto po Splichal 1997: 351) Splichal zato opozarja na »neveljavno predpostavko, da pravica do zasebne lastnine zagotavlja tako svobodo medijev kot svobodo državljanov v smislu svobodne izbire med različnimi vsebinami in mediji. Gre za »idealni tip svobodnega trga« medijev, ki ni nikoli nikjer obstajal.« K temu sodi še Blumlerjevo opozorilo, da koncentracija in konglomeracija množičnega komuniciranja »vplivata na standardizacijo programske ponudbe v vsej medijski (še posebno pa televizijski) industriji. Hkrati pa ogrožata medijski pluralizem ker povečujeta nevarnost nadzora ključnih kanalov dostopa do občinstev v rokah majhnega števila strateško lociranih in minimalno odgovornih medijskih 'vratarjev'.«

Veljavna zakonodaja »rešuje« predvsem vprašanje nadzora in upravljanja javnopravne radiotelevizije. Pri iskanju predstavnikov »javnosti«, ki da izvajajo nadzor nad delovanjem in hkrati upravljajo javnopravno televizijo, pa te vloge razdeli med predstavnike državnih organov in političnih strank, civilne družbe in zaposlenih v medijski organizaciji, s čemer nazorno prezre protislovna razmerja med javnostjo, državo in civilno družbo. Pri operacionalizaciji predstavništev javnosti v javnopravnih medijih je namreč nujno upoštevati, da pojma država in civilna družba, tudi če bi izumili idealno razmerje med tema entitetama, vedno zajemata manj kot pojem javnosti, in da se nam vedno znova zastavlja vprašanje »ostanka«, torej tistih domnevno majhnih, delnih javnosti, ki jih večina predstavniških modelov nikoli ne zajame. Če takšen ostanek zanemarimo, potem relativiziramo samo vprašanje predstavništva javnosti pri nadzoru delovanja javnopravne radiotelevizije, in je vsak »ostanek«, naj bo še tako velik, v poenostavljenih predstavah oblastnikov samo – ostanek, ki se mu, iz manj ali bolj praktičnih razlogov, ne da izogniti!? Cinično?!

Pred takšnimi »zmotami« in »razočaranji« nas dolgo¬ročno lahko reši samo zamenjava paradigme, to se pravi celovitega modela nadzora in upravljanja javnopravne radiotelevizije, ki naj bi končno upošteval vse posebnosti javnega značaja medijskih organizacij in tudi značilnosti same javnosti kot entitete, ki se na vsakem posameznem projektu, pomembnem tako za državljana kot posameznika kot za družbo v celoti, konstituira na novo in v skladu s posebnimi zahtevami področja, ki terja zase značilno ureditev in nadzor. Pri tem je treba upoštevati naslednja načela in zahteve:

1. dosledno je treba razmejiti upravljanje javne radiotelevizije od nadzora; upravljanje naj bo v rokah strokovno usposobljene uprave, ki je za svoje delo kolikor se da neposredno odgovorna javnosti in ne državnim organom ali drugim akterjem iz politične sfere;
2. treba je razlikovati med nadzorom oziroma ocenjevanjem programov v imenu različnih javnosti in med nadzorom poslovnih funkcij javne televizije, saj slednje lahko opravljajo samo za to usposobljeni strokovnjaki, ki za to dobijo ustrezen mandat javnosti; nadzora nad programi ne smemo mešati z odgovornostjo urednikov, novinarjev in drugih ustvarjalcev programov za vsebino in kakovost programov, saj mora biti ta do javnosti neposredno izvedena in nedeljiva;
3. oblikovati je treba predstavništvo javnosti, ki bo omogočilo izražanje in javno ter transparentno predstavitev interesov vseh reprezentativnih družbenih skupin in slojev po starosti, izobrazbi, poklicni pripadnosti, regionalni pripadnosti, in po posebnih potrebah in pravicah do zaščite in zastopanosti v programih javne televizije; takšno predstavništvo pri odločitvah ne sme in ne more nadomestiti urednikov, novinarjev in drugih ustvarjalcev programov javne radiotelevizije, ampak je z njimi v nenehnem dialogu;
4. da bi se izognili očitkom o izločenosti manjših in marginalnih skupin ali katerekoli druge družbene skupine iz nadzora nad delovanjem javne radiotelevizije, je smiselno slediti oblikovanju predstavništva javnosti po tako imenovanem elektorskem modelu, ki lahko združi mnogoštevilne reprezentativne predstavnike družbenih in poklicnih skupin, skupin iz omrežij civilne družbe, po načelu panožne ali teritorialne pripadnosti, po sorodnosti interesov in tako na daljši rok omogoči, da v predstavništvo javnosti, ki nadzira delovanje javne radiotelevizije, vstopijo predstavniki vseh reprezentativnih družbenih skupin in zlasti manjšin;
5. v predstavništvo javnosti ne bi smeli biti vključeni predstavniki političnih strank in uslužbenci državnih organov; naloga državnih organov je le, da izdelajo normativni in zakoniti okvir za učinkovito delovanje nadzornih teles javne radiotelevizije.

Ta načela je mogoče uveljaviti v praksi le v okviru modela »celovitega portfelja«, kar pomeni, da je državljanom za njihovo plačilo (RTV-prispevek) treba ponuditi celovit nabor programov in storitev, ki jih pričakujejo od javne RTV. Ni dovolj, da se ta nabor samo zapiše v zakon, to je že narejeno v obstoječem zakonu, ampak je tudi v praksi potrebno vedno znova zahtevati, da javna RTV posamezne naloge dosledno in celovito izvaja. Zdaj sta programski in nadzorni svet RTV Slovenija hkrati nadzornika in upravljavca javnega zavoda, generalni direktor, direktorja programov in uredniki pa le vodilni delavci. Sklepi teh dveh organov so za vodilne delavce obvezujoči, čeprav v njih, ne glede na ugledna imena in ugled ustanov, iz katerih prihajajo, sedijo dejanski nepoznavalci upravljanja in vodenja javne RTV. To ustanovi omogoča, da deluje po inerciji in dejansko mimo vpliva javnosti, kar je samo v tem mandatu vplivalo na številne odstope članov obeh svetov, čeprav se je dogajalo tudi prej. Upravljanje javne RTV bi morali poenostaviti: uprava mora biti neposredno odgovorna javnosti, programski nadzor naj opravlja programski svet (pri tem ni nujno, da je samo eden, ob nacionalnem bi lahko imeli tudi regionalne svete v obeh regionalnih centrih, lokalne svete v večjih središčih, manjšinska sosveta in še nekateri že obstajajo), poslovni nadzor pa bi lahko opravljali računsko sodišče, Durs, državna revizijska komisija, Apek in drugi že obstoječi organi in agencije.

Namesto varuha pravic poslušalcev in gledalcev, ki ga imenuje generalni direktor, bi moralo obstajati neodvisno telo strokovnjakov, ki bi sistematično raziskovalo in analiziralo delovanje javnih radia in televizije, o tem redno poročalo javnosti in jo seznanjalo s svojimi ugotovitvami. Pri tem je zelo pomembno pravilno razumeti vsebino mandata programskega sveta: to ne sme biti organ upravljanja, ampak organ nadzora, ki z upravo, neposredno odgovorno javnosti, komunicira javno in transparentno, jo opozarja ali seznanja z realnimi interesi uporabnikov programov in storitev iz javne službe. Programski svet naj še naprej tudi imenuje upravo. Slednjo bi bilo mogoče preoblikovati in na vrh piramide postaviti najprej upravni odbor, v katerem bi, po analogiji z norveškim modelom, sedeli trije pravniki in trije ekonomisti, ali pa dva pravnika, dva ekonomista in dva medijska strokovnjaka (s področij, kot so: komunikologija, sociologija medijev, novinarstvo in sorodna), ki bi jih izvolil programski svet. Sedmi član upravnega odbora bi bil generalni direktor, ki bi, tako kot sedaj, predlagal direktorja radia in televizije, oba direktorja regionalnih centrov, oba direktorja manjšinskih programov in imenoval vse druge vodilne programske in poslovne kadre. Upravni odbor bi upravi v ožji sestavi pomagal pri sprotnih programskih in poslovnih odločitvah, odpadla pa bi potreba po številnih pomočnikih generalnega direktorja, ki nikoli niso bili voljeni niti javno odgovorni za svoje odločitve ali dejanja. Ta organ bi potrjeval vse ključne programske in poslovne odločitve, ki jih predložijo generalni direktor in direktorja radia in televizije, v prid dobremu poslovanju in pri strateško pomembnih odločitvah bi deloval preventivno.

Ob takšnem modelu upravljanja je že mogoče slišati glasove tistih, ki jih skrbi, kako v vseh teh organih zagotoviti ustrezno število »naših«? Odgovor je: nikakor! S sistemom asimetričnih mandatov in izvolitev tako organov nadzora kot uprave je treba sistematično in na dolgi rok to vprašanje odpraviti z dnevnega reda. Člani programskega sveta bi morali imeti samo triletni mandat in bi lahko bili voljeni po elektorskem modelu, podobnega že imamo pri volitvah v državni svet. Krajši mandat bi zagotovil hitrejšo rotacijo predstavnikov posameznih interesnih skupin, omejitev ponovitev mandata pa bi omogočila nastop mandata kandidatom iz večjega števila organizacij civilne družbe. Skratka, če že nekoga to tako boli, prej ali slej na vrsto pridejo tudi »naši«, a tudi »njihovi«. Mandat članov upravnega odbora in generalnega direktorja bi bil pet (5) let, mandat direktorjev radia in televizije, obeh regionalnih centrov, manjšinskih programov in odgovornih urednikov pa bi bil štiri (4) leta. Mandati bi morali biti omejeni na eno imenovanje in največ eno ponovitev, za direktorja radia in televizije, direktorja regionalnih centrov, direktorja manjšinskih programov in odgovorne urednike pa bi veljalo uvesti možnost, da so izbrani na poziv in brez javnega razpisa, a v transparentnem in javnosti razumljivem postopku, z obveznostjo kandidatov, da programskemu svetu in javnosti predstavijo vizijo dela in razvoja na svojem področju, prevzamejo določene javne obljube, katerih uresničevanje bo po nastopu mandata mogoče izmeriti in spremljati.

Preprost izračun pokaže, da bi z modelom asimetričnih mandatov zagotovili, da se v naslednjih petnajstih (15) letih zamenjata vsaj dva generalna direktorja, petkrat bi se zamenjala sestava programskega sveta, najmanj po dva do štirje direktorji radia in televizije. Postopoma bodo osebe na teh položajih neodvisne od osebnih, političnih ali kakšnih drugih navez, saj naj bi pri vsakem posebej sistem ohranjal obveznost javne predstavitve, prevzem javnih obljub in javnega nadzora nad njihovim delom z objavo ugotovitev pristojnih organov. S tem bi v okviru javne RTV kot ustanove ali podjetja zagotovili kadrovski razvoj posameznikov in jih usposabljali za prevzemanje najpomembnejših programskih funkcij, ki v takšnem sistemu nikoli niso samo programske, ampak tudi poslovne. Sedaj veljavni in tudi prejšnji zakoni so in omogočajo nenehno »injketiranje« kadrov iz zunanjega okolja, kar pomeni, da v neki utečeni poslovni in programski sistem vstopajo neizkušeni in praviloma ne dovolj poučeni posamezniki, ki se zato nekaj časa samo učijo, ko bi morali ukrepati, inercije sistema pa ne zmorejo premagati in kaj bistvenega spremeniti. V tem se skriva tudi pojasnilo, zakaj dosedanji politični posegi v RTV Slovenija niso bili nikoli popolnoma uspešni in vedno se je našel del »sistema«, ki je deloval po svoje. S tem učinkom je možno razložiti tudi sedanjo »estetsko arhaizacijo medija in demontažo koncepta zrele javnosti« na javni televiziji, kot ju je pred kratkim poimenovala Ksenija Vidmar Horvat (V soboto, priloga Večera, 31. 10. 2009: 19), saj se vodilni programski delavci v svoji nemoči ali neznanju zakonito zatekajo k rabi popularnih žanrov ali k tako imenovani strategiji posnemanja tujih vzorov, saj tako najlaže pridejo do zadostne količine kakršnegakoli programa. Iluzorno pričakovanje kateregakoli dela političnega podsistema v družbi, da bo prek »svojih« kadrov dosegel več, lahko vodi samo v trajno destabilizacijo javne RTV.

Ko je Open Society Institute pred leti v okviru programa EUMAP podprl in omogočil izvedbo obširne raziskave o razmerah na medijskih trgih v osemnajstih in lani še štirih evropskih državah s poudarkom na položaju javnih radiotelevizij, je bilo jasno poudarjeno, da je tem medijem treba zagotoviti upravno, finančno in uredniško neodvisnost. V tem kontekstu je treba ustaviti pohod neoliberalističnih »križarjev«, ki bi vprašanje javne službe na področju radiodifuzije reševali s koncesijami družbam v zasebnem sektorju, za kar je Slovenija premajhna, s preoblikovanjem RTV Slovenija v delniško družbo in na podobne načine. Če je Zakon o RTV Slovenija lex specialis, potem je treba vanj vgraditi izvirne rešitve, ki bodo to ustanovo ali javno podjetje obvarovale pred doslej ugotovljenimi slabostmi v njenem delovanju. Zato je nujno, da zakon predpiše jasne poti urejanja vseh tistih organizacijskih in statusnih vprašanj, ki se jih z zakonom ne da ali ni potrebno podrobno urejati, torej da določi sistem podzakonskih in splošnih aktov, v katerih bo zagotovljeno ustrezno urejanje posebnih vprašanj.

Sedanji Statut RTV Slovenija, na primer, ureja približno dve tretjini vprašanj, ki bi jih ta akt moral urejati, ker se tisti, ki bi javno RTV morali nadzirati, na neki točki naveličajo nadležnih »podrobnosti«, ki so za stvarno funkcioniranje ustanove še kako pomembne. Opustiti je treba analogijo upravljanja in vodenja javne RTV po modelu zasebnih gospodarskih družb, hkrati pa je tudi rešiti statusa bogate državne firme, ki mora prek sistema javnih naročil preplačati sleherno osnovno sredstvo ali storitev, ki ju kupuje na trgu.

Ekonomika javne RTV prenese eno samo logiko: z razpoložljivimi prihodki je treba proizvesti čim več raznovrstnega in kakovostnega programa ter ponuditi široko paleto spletnih in drugih storitev. Za to so potrebni tudi drugačna organiziranost programskih in drugih organizacijskih enot, prilagajanje organizacije uredništev in produkcijskih skupin naravi produkcije v posameznih vrstah programov, prožna sistemizacija delovnih mest z minimalnim številom tako imenovanih »značilnih delovnih mest«, vzpostavitev sistema stalnega in nenehnega izobraževanja in usposabljanja kadrov v vseh poklicnih skupinah, sodobnejša organizacija regionalnih centrov in dopisništev z učinkovitejšo finančno, kadrovsko in tehnično podporo. V nasprotju z dosedanjim prepričanjem, da takšne spremembe vodijo v spopad s sindikati in zaposlenimi, je treba vztrajati na spremembah, ki bodo zaposlenim ohranile primerne plače, a jih hkrati odrešile statusa javnih oz. državnih uslužbencev. Dejstvo je, da se število zaposlenih na RTV Slovenija že sedem let zmanjšuje, a stroški dela nenehno zvišujejo?! Če vemo, da novi plačni sistem velja manj kot leto dni, je jasno, da vzrok za višje stroške dela ni v njem, ampak drugje. Nadzorni organi, ki jim sejnine izplačuje uprava iz prihodkov zbranih iz RTV-prispevka (za kar ni mogoče kriviti sedanje uprave, kajti ta mora izvajati neprimerno sistemsko rešitev, ki jo ni sama izbrala ali predlagala), seveda nikoli ne bodo ugotovili, kje je ta vzrok! In če še vedno velja logika, da je iz RTV-prispevka treba pokriti najprej vse fiksne in »fiksne« stroške, kar ostane pa naj gre celo za nek program, potem je jasno, da je v sedanjo ureditev vgrajeno sistematično uničevanje javne RTV. Kot državljani imamo vso pravico do zahteve naj se to enkrat za vselej spremeni.

Splichal, S. Javno mnenje. Ljubljana: FDV, 1997.
Keane, J. Civilna družba. Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče, 2000.
Televizija po Evropi. Regulacija, politika in neodvisnost, EUMAP, Open Society Institute, 2005.

Razpisi za sofinanciranje programskih vsebin medijev, kakršne je predvidel Zakon o medijih iz leta 2006, so bili ena od oblik spodbujanja javnega interesa v zasebnih medijih. Ministrstvo za kulturo je doslej izpeljalo štiri razpise na osnovi tega zakona. Avtor je bil član strokovne komisije za ocenjevanje projektov, prispelih na razpis za sofinanciranje programskih vsebin medijev, ki jo je leta 2006 imenoval minister Vasko Simoniti.[1] Avtorjeva razmišljanja upoštevajo izkušnjo iz treh razpisov, pri katerih je sodeloval v obdobju med letoma 2006 in 2008. Da je temeljit razmislek o tem upravičen, in da je še kako potreben širok inkluziven proces iskanja boljših rešitev nenazadnje potrjuje tudi izkušnja nove strokovne komisije, ki je – če sodimo po rezultatih – ugotovila, da z enakimi škarjami in istim platnom ne more ukrojiti kaj bistveno drugačnega kot njena predhodnica. Ta kroj je pomanjkljiv, na kar so pogosto opozarjali kritiki, od katerih so se nekateri po imenovanju v komisijo znašli v enako nezavidljivem položaju kot prejšnja komisija. Ta je, sicer za zidovi ministrstva za kulturo, pogosto opozarjala na iste probleme.

V tem prispevku bom med drugim predstavil študijo o kazalcih medijskega pluralizma, ki jo je naročila Evropska komisija. Prepričan sem, da gre za koristno podlago za razmišljanje o mehanizmih za uveljavljanje javnega interesa v medijih v Sloveniji. Poskusil bom ponazoriti, kako bi bila v naših razmerah videti uporaba metodologije iz omenjene študije na primeru lokalnih in regionalnih radijskih postaj.

Regulacija medijev s strani države, katere en vidik je tudi sofinanciranje medijskih organizacij ali projektov, je izredno občutljivo področje, ker zadeva eno od temeljnih svoboščin – svobodo izražanja. Vsak mehanizem ali poseg, s katerim država vpliva na delovanje medijev, še posebno tistih splošno informativnih, mora zato biti dobro premišljen in izveden na način, da bo omenjeno svoboščino čim bolj okrepil in čim manj omejil.

Regulacija medijev s strani države je v Zakonu o medijih utemeljena z javnim interesom. Javni interes v medijih je definiran v 4. členu tega zakona. V drugem odstavku 4.a člena, sklicujoč se na prvo in drugo alinejo 4. člena, Zakon o medijih določa obveznost zagotavljanja državnih sredstev za sofinanciranje programskih vsebin medijev. Isti člen v osmem odstavku nalaga strokovni komisiji v okviru Ministrstva za kulturo, da »pri obravnavanju projektov sofinanciranja programskih vsebin za uresničevanje ciljev iz drugega odstavka tega člena strokovna komisija pri ocenjevanju upošteva pomen projekta za uresničevanje javnega interesa v medijih.«

Merila so podrobneje našteta v devetem, desetem in enajstem odstavku 4. člena zakona. Prvi razpis za pluralizacijo medijskih vsebin po sprejetju novele zakona v letu 2006 in vsi nadaljnji razpisi so jih več ali manj dobesedno prepisali. Merila se nanašajo, med drugim, na politično in ideološko nevtralnost, regionalni razvoj, kulturno raznolikost, informativnost in manjšine.

Na osnovi izkušnje treh razpisov, pri katerih sem sodeloval, se želim dotakniti dveh vidikov, ki bi jih v prihodnje veljalo izboljšati. Prvi zadeva cilje razpisa, drugi pa merila za ocenjevanje primernosti prijaviteljev oziroma projektov. Priprava novega zakona o medijih je ugoden trenutek za širšo javno razpravo predvsem glede ciljev, v katero bi se morale vključiti številne organizacije in posamezniki, saj gre za pristno politično (ne samo strokovno) vprašanje o tem, kakšne medije bomo imeli v Sloveniji.

Z vidika demokratične teorije medijev so mediji nenadomestljivo sredstvo oziroma kanal za ohranjanje komunikacijskih procesov znotraj družbe. Sodobne družbe so preprosto prevelike, da bi bila mogoča neposredna komunikacija med člani. Sodobne družbe so tudi kompleksne družbe, zato mediji niso samo komunikacijski kanali, po katerih bi se pretakale vsebine, ampak tudi posredniki med sogovorniki. Vloga novinarstva v tem procesu je, da državljanom na njim razumljiv način posredujejo informacije in komentarje, ki so zanje relevantne z vidika njihove državljanske identitete.

Mediji v veliki meri oblikujejo kulturo družbe, vse tisto, kar iz skupine ljudi naredi skupnost. To so temeljne informacije o sebi in okolju ter hierarhija vrednot, ki velja v tej družbi.

V nadaljevanju želim predstaviti študijo Neodvisna raziskava o kazalnikih medijskega pluralizma v državah članicah – pristop z vidika tveganj,[2] ki so jo po naročilu Evropske komisije izvedli Katoliška univerza Leuven, Joenkoeping International Business School, Central European University in belgijska podružnica revizorske hiše Ernst & Young. Menim, da njihov model ugotavljanja stopnje medijskega pluralizma v posamezni državi lahko veliko prispeva k našemu pogovoru o zagotavljanju javnega interesa v medijih. Vredno ga je upoštevati ne le zato, ker je temeljit, ampak tudi zato, ker je skladen z evropskim pravnim redom, kar ne moremo vedno trditi za naše sedanje rešitve.

Predno se posvetimo študiji, še ena opomba. Ključni korak, ki ga je potrebno storiti pred uporabo te metodologije, je določitev ciljev medijske politike. Neodvisna raziskava nam lahko pomaga razumeti, kateri so možni cilji, kateri cilji so relevantni v našem primeru in kako je mogoče meriti napredek na poti njihovega uresničevanja. Ne more pa namesto nas odločiti, kateri naj bodo cilji medijske politike in kako jih bomo dosegali.

Omenjena študija k problemu pristopa z vidika tveganja in obsega njegovo zaznavanje, ovrednotenje in obvladovanje (risk management). Začne z analizo medijskega pluralizma s pravnega, sociodemografskega in gospodarskega vidika. V naslednjem koraku za vsako področje določi nevtralne in merljive kazalnike. Jedro analize je v ugotavljanju stopnje tveganja za medijski pluralizem glede vsakega posameznega kazalnika. Izsledki so podlaga za izvajanje ukrepov medijske politike, s ciljem krepitve javnega interesa v medijih.

Vseh kazalnikov je 166, zato na tem mestu celostna predstavitev ne pride v poštev, kaj šele diskusija. Osredotočiti se želim na tiste, ki se mi zdijo še posebej relevantni z vidika lokalnih in regionalnih radijskih postaj. Le-te predstavljajo pomemben del medijske krajine in imajo nesporen pomen za slovensko družbo. Zakonodaja pozna dva tipa takih postaj: komercialne programe in programe posebnega pomena. Vprašanje je torej, kako definirati in predvsem kako meriti javni interes v primeru teh medijev. Nujno pri tem je, da je merilni inštrument nevtralen in predmet merjenja stvaren, faktičen, neodvisen od mnenj in občutkov merilca torej. Omenjena študija vprašanje obravnava s treh vidikov: pravnega, socio-demografskega in gospodarskega.

Pravni vidik vključuje tako zakone in predpise kot samoregulativne in soregulativne mehanizme. Pozoren je na obstoj in učinkovitost pravnih mehanizmov za zaščito svobode govora. S tem so povezane zaščita novinarskega delovanja, uredniška neodvisnost in družbena zaščita novinarjev. Pozornost posveča tudi obstoju, sestavi in delovanju neodvisnih regulatornih organov. Končno je za pluralizem v medijih pomembna medijska pismenost, brez katere državljani ostanejo medijsko osiromašeni.

Sociodemografski indikatorji so združeni v podobne skupine kot pravni indikatorji. Kar zadeva pluralizem tipov in žanrov, dokument ugotavlja, da so komercialni mediji praviloma korak pred javnimi mediji, ko gre za uvajanje in rabo novih medijskih tehnologij, storitev in vsebin. Drugi vidik zadeva interaktivne medije in storitve, kjer poudarja pomen povratne informacije pri zagotavljanju odzivnosti medijev za mnenja in pobude državljanov.

Politični pluralizem zadeva pošteno zastopanje in izražanje pogledov, mnenj, zamisli in interesov raznih političnih in idejnih družbenih skupin v medijih. Definicija torej vključuje po eni strani družbene skupine, po drugi strani pa ideje, mnenja in stališča. Uveljavljena je delitev na notranji (ideje) in zunanji (lastništvo in nadzor) pluralizem ter na politični pluralizem avditorija, to je pripravljenost, iniciativnost in zmožnost državljanov za kritično rabo medijev.

Kulturni pluralizem zadeva pošteno in raznoliko zastopanje in izražanje različnih kulturnih in družbenih skupin. Pluralizem v tem kontekstu pomeni predvsem odnose in vzajemno vplivanje med različnimi kulturami, ne pa ohranjanje ločenih in specifičnih manjšinskih kultur. Nadaljnja diskusija kulturnega pluralizma je razdeljena na šest področij: medijske vsebine in storitve, zaposleni in ustvarjalci, javni servis (javne radiotelevizije), manjšinski in skupnostni mediji, raba vsebin in storitev, zamenljivost (substitutability) in medsebojno dopolnjevanje (complementarity) kazalnikov.

Zemljepisni pluralizem zadeva pošteno in raznoliko zastopanost in izražanje krajevnih in pokrajinskih skupnosti in interesov v medijih. Tu so mišljeni: pluralizem tematik in glasov, socializacija preko številnih oblik dostopa do medijev in udeležbe, možnost izbire med različnimi oblikami interakcije, zastopanost različnih vrednot, pogledov in vlog, po katerih je mogoče prepoznati omenjen skupnosti.

Ta vidik pluralizma je mogoče opredeliti skozi prostorsko (produkcija in distribucija v mejah skupnosti) ali skozi družbeno dimenzijo (vsebine in storitve za posebne potrebe in interese omenjenih skupnosti). Nadaljnja diskusija zemljepisnega pluralizma je organizirana po naslednjih področjih: mesto lokalnih in regionalnih medijev v nacionalnem medijskem sistemu, strukture lokalnih in regionalnih medijev, raba lokalnih in regionalnih medijev, zastopanost lokalnih in regionalnih skupnosti, javna služba.

Tu gre predvsem za število podjetij, stopnjo konku¬renčnosti, razpoložljive finančne podpore, deleži financiranja, ki ga pridobijo vodilna podjetja, deleži avditorija, ki ga obvladujejo vodilna podjetja za ustvarjanje, distribucijo in rabo vsebin.

Pri pluralizmu lastništva in nadzora mislimo na stopnjo konkurence znotraj medijev, ki lahko neposredno vpliva na uredniško neodvisnost, vodi k ustvarjanju ozkih grl na področju distribucije in povzroča težave pri interoperabilnosti.

Z vidika pluralizma medijskih tipov in žanrov je pomembna (ne)zmožnost trga, da omogoči in podpira različne tipe medijev, zaradi česar je določenih tipov bodisi preveč ali premalo. Podobno velja za medijske žanre in funkcije.

Politični pluralizem se kaže v enosmerni odvisnosti medijev od ene politične skupine, nezadostni zastopanosti določenih političnih in idejnih skupin ter v nezadostni zastopanosti manjšin, ki imajo določene politične interese.

Kulturni pluralizem ogrožajo nezadostna zastopanost določenih kulturnih, verskih, jezikovnih in narodnih skupin, pri čemer je treba upoštevati tudi demografske skupine in invalide. Druga grožnja zadeva nacionalno kulturno identiteto, kjer gre predvsem za izvor produkcije.

Zemljepisni pluralizem zadeva zemljepisna področja in krajevne skupnosti.

V nadaljevanju bom predstavil prvi poskus evidentiranja tveganj za pluralnost medijev z zornega kota lokalnih in regionalnih radijskih programov na osnovi kazalnikov, ki jih je pripravila omenjena študija Evropske komisije.

Na področju lastništva in nadzora (upravljanja) omenjenih medijev so za slovenske razmere relevantna naslednja tveganja:

• Visoka stopnja lastniške koncentracije na področju radija,
• Visoka stopnja lastniške koncentracije na področju ponudbe internetnih vsebin,
• Visoka stopnja koncentracije navzkrižnega lastništva,
• Visoka stopnja navpične koncentracije,
• Pomanjkljiva preglednost (transparentnost) lastniških struktur.

Na področju tipov in žanrov so pomembni naslednji vidiki:

• Pomanjkljiva zastopanost oziroma prevlada določenih tipov in žanrov,
• Nezadostni tržni viri za obstoj raznovrstnih medijev (celoten razpon),
• Nezadostni viri za podporo medijem, ki izvajajo javno službo,
• Nezadostna dejavnost javnih medijev v novih medijih,
• Premajhna pozornost do udeležbe (participacije) javnosti.

Na področju političnega pluralizma so pomembni vidiki:

• Politična enostranskost v medijih,
• Politična enostranskost (neuravnoteženost) v času volilnih kampanj,
• Nezadostna uredniška neodvisnost,
• Nezadostna dejavnost in politični vpliv državljanov v internetnih medijih.

Na področju kulturnega pluralizma je potrebno biti pozoren na naslednja tveganja:

• Nezadostna zastopanost narodne kulture v medijih,
• Premajhen delež del neodvisnih producentov,
• Premajhen delež lastne produkcije,
• Nezadostna zastopanost različnih kulturnih in družbenih skupin v prevladujočih (večinskih) medijih, tako z vidika vsebin kot storitev,
• Nezadostna zastopanost različnih kulturnih in družbenih skupin v javnih medijih,
• Nezadosten sistem manjšinskih in skupnostnih medijev,
• Nezadostna zastopanost različnih kulturnih in družbenih skupin med zaposlenimi v medijih.

Z vidika zemljepisnega pluralizma je potrebno upoštevati naslednja tveganja:

• Visoka centralizacija nacionalnega medijskega sistema,
• Nezadovoljiv sistem regionalnih in lokalnih medijev,
• Nezadostna zastopanost regionalnih in lokalnih skupnosti v medijskih vsebinah in storitvah,
• Nezadostna zastopanost regionalnih in lokalnih skupnosti med zaposlenimi v medijskem sektorju,
• Omejeno število virov informacij za lokalne zadeve,
• Pomanjkljiv dostop do medijev in distribucijskih sistemov na osnovi zemljepisnih dejavnikov.

Vse našteto dejansko ni nič novega. Omenjeni vidiki so bili v taki ali drugačni obliki upoštevani pri oblikovanju in izvajanju politike javnega interesa v medijih. Bistvena novost je v pristopu k problematiki in njihovem merjenju.

Omenjeno je že bilo, da so avtorji poročila in predlaganega modela uporabili pristop obvladovanja tveganja. Analiza stanja vsebuje kazalnike, ki naj bodo specifični, merljivi, dosegljivi in usmerjeni v rezultate. Tak pristop privede k jasni, nevtralni, na podlagi merljivih kazalnikov narejeni analizi medijskega sistema, ki pokaže tudi šibke točke. Ker so kazalniki jasno definirani in operacionalizirani (merljivi), je s tem hkrati nakazana pot k odpravi šibkosti.

Za ponazoritev – temeljita obravnava bi presegala okvirje tega članka – predlagam hipotetični scenarij medijev v severni Primorski, v zgornji Soški dolini. Agencija za pošto in elektronske komunikacije (Apek) navaja,[3] da na tem področju poleg javne radiotelevizije delujejo naslednji radijski programi:

• programi posebnega pomena zasebnih izdajateljev: Radio Odmev, Radio Robin in Alpski val,
• komercialna programa, ki izvorno delujeta na območju osrednje Slovenije (Radio Hit) oz. tudi Štajerske (Radio Center), z v zadnjih letih pridobljenimi območji pokrivanja pa kažeta težnjo k naslavljanju širše publike,
• nepridobitni program Radio Ognjišče,
• programska mreža Radio 1.

Zemljevidi, objavljen v istem dokumentu,[4] pokažejo, da v zgornji Soški dolini deluje samo en lokalni oziroma regionalni program in en nepridobitni program. Pri analizi je potrebno upoštevati tudi, da gre za:

• demografsko ogroženo področje,
• obmejno področje, ki je pod močnim medijskim pritiskom iz sosednje države,
• ponudnike, ki dosežejo slovensko manjšino ob meji s sosednjo državo.

Že zgolj na osnovi Apekove tabele lahko naštejmo vrsto tveganj za pluralnost medijev na tem področju:[5]

• Visoka lastniška koncentracija na področju radia
• Pomanjkljiva zastopanost oziroma prevlada določenih tipov in žanrov
• Nezadostni tržni viri za obstoj celotnega razpona medijev
• Premajhna pozornost do udeležbe (participacije) javnosti
• Premajhen delež lastne produkcije
• Nezadostna zastopanost različnih kulturnih in družbenih skupin v prevladujočih (večinskih) medijih, tako z vidika vsebin kot storitev
• Nezadosten sistem manjšinskih in skupnostnih medijev
• Visoka centralizacija nacionalnega medijskega sistema
• Nezadovoljiv sistem regionalnih in lokalnih medijev
• Nezadostna zastopanost regionalnih in lokalnih skupnosti v medijskih vsebinah in storitvah
• Nezadostna zastopanost regionalnih in lokalnih skupnosti med zaposlenimi v medijskem sektorju
• Omejeno število virov informacij za lokalne zadeve
• Pomanjkljiv dostop do medijev in distribucijskih sistemov na osnovi zemljepisnih dejavnikov

Za ilustracijo poglejmo, kateri so kazalniki za ugotavljanje lastniške koncentracije:

• Dejanska lastniška koncentracija (horizontalna)
• Koncentracija avditorija
• Regulatorne varovalke proti visoki koncentraciji lastništva in/ oziroma nadzora nad mediji (horizontalna koncentracija)

Kako je mogoče meriti omenjene kazalnike? Podatke o lastniških deležih pri izdajateljih radijskih programov je mogoče pridobiti iz javnih virov, tako komercialnih kot upravnih (Apek, Ministrstvo za kulturo). V primeru severne Primorske je na primer relevantno dejstvo, da imata dva programa istega lastnika.[6]

Podatke o koncentraciji avditorija je mogoče pridobiti iz javnih dostopnih virov, ki merijo poslušanost radijskih programov (Nacionalna raziskava branosti NRB, Mediapool in podobne raziskave); relevantne podatke imata tudi Radiotelevizija Slovenija in Statistični urad Republike Slovenije.[7] Za naše področje je relevanten podatek, da imata Radio Odmev in Radio Alpski val skupaj dnevno 17.000 poslušalcev.[8] Radio Robin v Novi Gorici ima po podatkih Statističnega urada 9.000 poslušalcev,[9] po podatkih NRB za leto 2005 pa 7.000.[10]

Regulatorni dokumenti so dostopni iz javnih virov pristojnih organov (Državni zbor, Ministrstvo za kulturo, Svet za radiodifuzijo - SRDF, Apek in podobno). Pomembna v tem kontekstu so tudi poročila uradnih organov, iz katerih je mogoče razbrati, kako je z izvajanjem zakonov in predpisov. Znano je, da je izvajanje zakonskih predpisov glede lastniške in upravljalske koncentracije pomanjkljivo.

Na podoben način bi lahko razdelali preostala tveganja in kazalnike. Prednost takega pristopa vidim v tem, da je nevtralen in merljiv. To omogoči vsem vpletenim, tako državnim organom kot medijskim organizacijam, civilnodružbenim skupinam in državljanom, da se v največji možni meri izognejo politikanstvu in sklepanju kupčij za zaprtimi vrati ministrstev.

Ta pristop hkrati okrepi tisti pristni politični proces, ki je nujno potreben, da kot politična in kulturna skupnost pridemo do večje jasnosti glede ciljev medijske politike. Če sprejmemo predstavljeni model (takšen, kot je, ali z dopolnitvami), se bomo državljani in civilnodružbene organizacije posvetili razmisleku o smiselnosti in prioritetah naštetih ciljev. Medijske organizacije se bodo lahko osredotočile na vprašanja, koliko dejansko prispevajo k pluralnosti. Regulatorni organi in državne inštitucije pa bodo na pregleden način izvajale politiko javnega interesa v medijih, kar bo pomembno okrepilo njihov ugled in učinkovitost. Spodbuditi in podpreti je potrebno samoregulacijske in soregulacijske mehanizme organizacij in združenj s področja medijev, ki so najbolj primerni načini za urejanje odnosov v pluralni, demokratični družbi. Upoštevati moramo glas državljanov, akademskih in profesionalnih organizacij.

Problem pretekle prakse sofinanciranja medijskih vsebin, ki ga je izvajalo Ministrstvo za kulturo, je namreč ravno v tem, da je bilo veliko prepuščeno subjektivni oceni članov komisije. Ravno tega pa pri ocenjevanju medijskih vsebin ne bi smelo biti, namreč, da bi člani komisije, ki jo imenuje izvršna oblast, na osnovi osebnih mnenj in celo okusa odločali o tem, kateri mediji bodo dobili javni denar in kateri ne. Problem ni v tem, ker bi bilo njihovo mnenje napačno ali okus slab, ampak v arbitrarnosti takega procesa. Svoboda govora in tiska je po definiciji nezdružljiva s posegi oblasti v vsebino govora (izražanja). Če pa oblast že poseže na to področje, mora to storiti na osnovi jasnih, nevtralnih in merljivih kazalnikov.