Vlada RS je julija 2002 poslala v državni zbor predlog zakona o dostopu do informacij javnega značaja.1 To je skoraj 11 let po tem, ko je Ustava RS z določbo drugega odstavka 39. člena vsakomur dala pravico pridobiti informacijo javnega značaja pod pogoji, ki jih določa zakon. Ker tega zakona doslej ni bilo, je ostala ta ustavna norma, ki se zaradi napotitve na zakonsko urejanje ne more neposredno uporabljati, neuresničljiva oz. le programska deklaracija.

Na problem odsotnosti zakona, ki bi urejal način in postopek za pridobitev informacij, s katerimi razpolaga država in drugi organi javne oblasti, je več let opozarjal tudi varuh človekovih pravic. V poročilu za leto 1998 je temu področju namenil posebno poglavje (točka 2.1 poročila). Med konkretnimi predlogi je bil najpomembnejši ravno predlog za sprejem zakona, ki bo pomenil uresničitev te ustavne pravice. Ta predlog je v svojih sklepih večkrat, več let zapored, posebej podprl državni zbor, ko je obravnaval poročila varuha. Takšne sklepe je sprejemal tudi državni svet pri obravnavi poročil varuha. Za sprejem zakona so si prizadevale tudi nevladne organizacije. Tako je Pravno-informacijski center nevladnih organizacij (PIC) pripravil projekt zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki je dosegljiv na njegovi domači strani (www.pic.si). V marsikaterem pogledu, zlasti pa glede predvidenih pritožbenih poti ter nadzornih in spodbujevalnih mehanizmov, je nevladni zakon boljši.

Dejstvo, da je zakon o dostopu do informacij javnega značaja vlada končno predložila v parlamentarno proceduro, je samo po sebi razlog za zadovoljstvo. Pozitivno je treba oceniti tudi možnost vplivanja na vladni projekt, saj je bil nekaj časa dostopen na domači strani ministrstva za informacijsko družbo. Žal pa pripombe, ki so jih posredovali strokovnjaki nevladnih organizacij, v vladnem predlogu niso dovolj upoštevane.

Pri omenjenem zadovoljstvu pa posamezne predlagane rešitve, ki so dokaj omejevalne, predvsem pa odsotnost učinkovitih nadzornih in spodbujevalnih mehanizmov za uresničevanje te pravice, zbujajo dvom, ali vlada resnično želi delovati odprto, omogočati dostop do svojih gradiv ter zakon, ki bo v praksi tudi deloval. Znano je – to še posebno to velja za področje človekovih pravic –, da gola normativna ureditev ne pomeni veliko, če ni hkrati učinkovitih nadzornih in spodbujevalnih mehanizmov. Preboj na tem področju lahko pomeni pretres v delu javne uprave, v kateri je do nedavnega, tudi zgodovinsko pogojeno, veljala tradicija in kultura zaprtosti in tajnosti, ki jo bo v praksi težko spreminjati. Prevladovalo je pravilo, da je nedostopno vse, kar izrecno ni določeno kot dostopno, in ne obratno. Ta zakon naj bi uveljavil pravilo in prakso, da so javnosti dostopna vsa gradiva razen tistih, ki so na zakonit način opredeljena kot tajna oz. nedostopna. Zato so tako pomembne določbe o mehanizmih, ki lahko, formalno in neformalno, vplivajo na prakso delovanja organov javne uprave v smeri njihove večje odprtosti in dostopnosti. Mislim, da je ravno to najbolj šibka stran predlaganega vladnega zakona. Glede na to, da je bilo javnosti ponujenih že veliko informacij in razlogov za čimprejšnje sprejetje zakona, ki bo pomenil uresničitev ustavne pravice dobiti informacijo javnega značaja, skupaj z obema zakonskima projektoma – vladnim in PIC-ovim (glej Medijsko prežo, 14/2002) – se bom v tem prispevku omejil predvsem na argumentiranje razlogov, zaradi katerih je potrebno v zakonu predvideti tudi neodvisne in učinkovite nadzorne mehanizme.

V teoriji ni sporno, da je odprtost, ki se s tujko imenuje tudi transparentnost, pri delu javne uprave bistveni sestavni del demokratičnih procesov. Odprtost po mnenju nekaterih (Söderman, 2001, str. 2) vsebuje naslednje tri elemente:

1. javnost in odprtost pri sprejemanju odločitev,
2. odločitve organov javne uprave morajo biti obrazložene in utemeljene in
3. podatki, na katerih temeljijo odločitve, morajo biti kolikor je mogoče javnosti dostopni.

Obravnavani zakon ureja v glavnem tretji element odprtosti, to je dostopnost informacij javnega značaja, dotika pa se tudi prvih dveh, zlasti odprtosti delovanja javne uprave, ki predstavlja aktivni del te pravice. Dostopnost informacij javnega značaja ima namreč dva elementa: aktivnega in pasivnega. Kot aktivni del se šteje obveznost organov javne uprave, da dejavno omogočajo informacije s svojega delovnega področja – danes je posredovalni medij predvsem svetovni splet. Pasivni del dostopnosti pa pomeni ožji del uresničevanja te pravice, to je obveznost organov, da na posebno zahtevo fizičnih ali pravnih oseb posredujejo zahtevane informacije javnega značaja. V osnutku zakona, čeprav to ni posebej obrazloženo, aktivni del ureja zlasti 9. člen, ki določa obveznost organov, da so dolžni posredovati v svetovni splet taksativno naštete informacije javnega značaja.

Zagotavljanje dostopnosti dokumentov javne narave je torej sestavni del odprtosti delovanja javne oblasti, ki je hkrati nujen element demokratičnih procesov. Državljani morajo imeti možnost, da sami neposredno preverijo resničnost informacij in delovanje organov javne oblasti in ne smejo biti odvisni le od informacij, ki jim jih ponujajo mediji. Ne smejo biti odvisni le od informacij, ki jih zanje zbirajo, obdelujejo in komentirajo novinarji. Novinarji in mediji imajo pri tem nesporno nenadomestljivo vlogo in si brez njih ni mogoče zamišljati učinkovitega nadzora oblasti in demokracije. Novinarji imajo tudi več možnosti, formalnih in neformalnih, priti do želenih informacij kot drugi državljani. Zakon o medijih (45. člen) obvezuje državne in druge javne organe, da morajo za objavo prek medijev dajati resnične, popolne in pravočasne informacije s svojega delovnega področja. Poleg te zakonske norme imajo novinarji tudi druge možnosti, da dobijo zahtevane informacije. Najbolj učinkovit je javni pritisk. Enostavno objavijo, da določen državni organ ali javni uslužbenec noče dati zahtevane informacije. Vendar ni razlogov za diskriminatorno uresničevanje omenjene ustavne pravice; možnost dostopa do javnih informacij morajo imeti vsi in pod enakimi pogoji, ne le novinarji.

Vlada RS je skupaj s soorganizatorji pripravila mednarodno okroglo mizo o graditvi odprte vlade v jugovzhodni Evropi, 23. in 24. maja 2002. Na okrogli mizi, na kateri so poleg vladnih organov sodelovali tudi predstavniki nevladnih organizacij, je bilo slišati veliko kritik na račun zaprtosti delovanja državnih organov, ki ni v skladu z deklariranimi načeli transparentnosti. To je še posebej razvidno, da se s tem srečujemo tudi pri varuhu človekovih pravic, pri dostopnosti do informacij s področja varstva okolja. Deklaratorne določbe Zakona o varstvu okolja (14. člen) se v praksi ne uresničujejo. Vladni predstavniki na eni strani zatrjujejo, da se postopek na zahtevo za dostop do okoljskih informacij vodi v upravnem postopku, v praksi pa ministrstvo uporabo upravnega postopka zavrača. Mogoč naj bi bil le neposredno upravni spor. Vemo pa, da je upravni spor skrajno neprimeren za tovrstne zadeve. Kaj ti pomaga sodba, da si imel pravico do podatkov o onesnaženju okolja, če si lahko v tem času zaradi posledic že pokojen? Informacije imajo svojo vrednost le v določenem času. To vedo tudi novinarji, ki zaradi že omenjenih možnosti javnega pritiska pravnih sredstev, ki jih zakon o medijih tudi ne predvideva, se mi zdi, niti ne pogrešajo.

Brez učinkovitih nadzornih, usmerjevalnih in spodbujevalnih mehanizmov se bo zakon o dostopu do javnih informacij v praksi težko uresničeval. Kot rečeno, vladni zakon to vprašanje izpušča ali ga ureja neprimerno. Pri tem gre za ureditev formalnega pritožbenega postopka; predvsem pa za določitev neodvisne institucije, ki bi s formalnimi in neformalnimi mehanizmi skrbela za odpiranje organov javne uprave, njihovo odzivnost na pobude posameznikov in nasploh za kulturo odprtega delovanja javne uprave. Pri tem je v predlogu zakona očitno neskladje med uvodnim besedilom in predlaganimi besedili členov. Na koncu orisa primerjalne ureditve v točki 2.3 uvoda je navedeno, da »se v zadnjem času vse bolj poudarja pomembnost instančne presoje (v postopku s pritožbo) (ne)utemeljenosti zavrnitve od strani državne uprave neodvisnega telesa«. Uvodni del zakona torej priznava pomembnost pritožbenega postopka s strani neodvisnega organa, v normativnem delu pa o tem ni več ne duha ne sluha.

Delovno gradivo za predlog zakona je najprej predvidelo državno komisijo za dostop do informacij javnega značaja, ki naj bi delovala kot drugostopenjski pritožbeni organ v upravnem pritožbenem postopku; hkrati pa naj bi kot poseben neodvisen organ spodbujala odprtost organov javne uprave in usmerjala delo organov javne uprave pri uresničevanju zakona. Komisija naj bi delovala profesionalno in imela tri stalne člane, ki bi jih imenovala vlada. Ta predlog je bil deležen kritik tako z nevladne kot vladne strani. Predvsem so bili očitki na račun nezdružljivosti obeh funkcij (pritožbene in usmerjevalne) in odvisnosti od vlade. Predlagatelj je kritike upošteval in črtal določbe v vladni komisiji. Vendar mislim, da sedaj predlagani svet za dostop do informacij javnega značaja, ki nadomešča prvotno predlagano komisijo, ne more opravljati nalog, ki jih terja uresničevanje zakona. Svet ima le nepoklicne člane. Ti hkrati ne morejo biti člani vodstev političnih strank, funkcionarji ali delavci v državnih organih. Elani so lahko torej le posamezniki zunaj uprave, ki njenega delovanja ne poznajo dovolj. Ne dvomim, da bodo imeli veliko dobre volje in zagnanosti, vendar to ni dovolj, ker se bodo sestajali le nekajkrat na leto (zakon pravi najmanj dvakrat na leto). Še posebej je vloga sveta omejena, ker nima nobenih preiskovalnih pooblastil za obravnavanje posameznih primerov. Zakon ne daje svetu nobenih drugih učinkovitih sredstev, s katerimi bi lahko »prisilil« upravo k odprtosti, bodisi na splošni ravni ali v konkretnih primerih. Daje le neobvezujoča mnenja, priporočila in predloge. Mislim, da je v tem pogledu svet neoperativen organ. Bolj spominja na znano krilatico o reševanju zadev v rajnki Avstro-Ogrski: kadar želiš, da se zadeva ne razreši hitro in učinkovito – ustanoviš komisijo.

Primerjalni prikaz v uvodnem delu zakona je tudi dokaj pomanjkljiv. Omenili smo že, da poudarja pomembnost nadzora s strani od države neodvisnega organa, vendar pa o tovrstnih rešitvah pri posameznih državah ne ponuja podatkov. Na podlagi dostopnih podatkov, predvsem prek interneta, lahko ugotovim, da v večini držav uresničevanje zakona o dostopu do informacij javnega značaja nadzira tudi posebni neodvisni organ. Večinoma gre za posebne ombudsmane ali druge neodvisne organe, ki delujejo na način ombudsmanov. Očitno se je pokazalo, da je mogoče na ta način učinkovito dosegati premike v praksi in kulturi delovanja državnih organov, ki so znani po tem, da se radi držijo utečenih poti in se bolj kot ne bojijo javnega in neodvisnega nadzora. Kot dva posebej ilustrativna primera lahko navedem primera Madžarske in Republike Irske.

Na Madžarskem imajo posebnega ombudsmana za področji varstva osebnih podatkov in dostopa do informacij javnega značaja. Madžarski model je edinstven v tem smislu, da združuje v eni instituciji dve vlogi, ki imata različne cilje. Varstvo osebnih podatkov je namreč izjema od načela dostopnosti. Vendar obstajajo tudi prednosti, kadar o obeh legitimnih pravicah odloča isti organ. Dostop do informacij predstavlja približno petino zadev pri tem posebnem ombudsmanu, ostale so s področja varstva osebnih podatkov.

Na Irskem je bil informacijski ombudsman (Information Commissioner) ustanovljen s posebnim zakonom (Freedom of Information Act, 1997), njegovo vlogo pa izvaja nacionalni ombudsman. Informacijski ombudsman poleg obravnave in preiskave pritožb posameznikov in pravnih oseb, ki niso bili zadovoljni z ravnanjem organov javne uprave, izvaja tudi naloge spodbujanja prakse odprtosti delovanja javne uprave, usmerja njihovo delo, priporoča ravnanje v tipskih primerih in pripravlja poročila za parlament. Posebni informacijski ombudsman obravnava letno 500 pritožb (splošni ombudsman približno 3000) in ima posebno službo, ki je skoraj tako velika kot služba splošnega ombudsmana. Na Irskem se po sprejemu zakona število zahtev za informacije vsako leto povečuje; leta 2001 je bilo takšnih zahtev 15.000.

Podobna rešitev, kot je trenutno v Republiki Irski, je bila predlagana tudi pri nas z gradivom zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki je bil pripravljen v okviru pravno informacijskega centra (PIC). Predlagano je bilo, da se imenuje posebni informacijski varuh, ki je lahko izvoljen posebej, vendar pa lahko njegovo vlogo opravlja tudi varuh človekovih pravic.

Pravica do informacij, s katerimi razpolagajo organi EU, je postala del pravnega reda Evropske skupnosti. Amsterdamska pogodba v členu 255 posebej ureja pravico vseh fizičnih in pravnih oseb z državljanstvom ali sedežem v EU, da imajo pravico do dostopa do dokumentov evropskega parlamenta, sveta in komisije.

S tem vprašanjem se je še pred sprejetjem omenjene določbe Amsterdamske pogodbe veliko ukvarjal ombudsman EU. Lahko rečemo, da je bilo to eno od njegovih glavnih področij delovanja. Na lastno pobudo je začel leta 1996 obsežno preiskavo o izvajanju pravice do dostopa v organih skupnosti. Predlagal je, da sprejemajo svoja pravila o uresničevanju te pravice, na podlagi katerih so bili sprejeti ustrezni predpisi in priporočila. Vendar so morali na podlagi Amsterdamske pogodbe organi EU sprejeti nova pravila. To je bilo storjeno z uredbo (Regulation) št. 1049/2001, ki se uporablja od 3. decembra 2001. Uredba se uporablja za dokumente Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Nezadovoljni posamezniki pa lahko uporabijo pritožbeni postopek prek ombudsmana ali evropskega sodišča.

Ni dvoma, to izhaja tudi neposredno iz ustave, da mora biti vedno, kadar se odloča o pravici posameznika, zagotovljeno sodno varstvo. To velja tudi za negativno odločitev na zahtevo posameznika za dostop do določenih informacij javnega značaja. Vendar pa sodno varstvo na tem področju izrazito ni primerno in učinkovito sredstvo za doseganje ciljev, ki jih zasledujeta ustava in zakon. Sodno varstvo je in mora biti zadnje sredstvo, vendar je ta pot v večini primerov preveč dolgotrajna, zapletena in draga.

Prvič. O zahtevah za dostop do informacij, s katerimi razpolagajo državni in drugi javni organi, je treba odločati hitro. Informacija ima vrednost samo v določenem času oz. kadar je hitro dostopna. Eakanje na sodno odločbo, še posebej pri sedanji ažurnosti naših sodišč, ima smisel le v redkih primerih. Le izjemoma bo posameznik uporabil sodno pot, kadar bo njegova zahteva zavrnjena. Tehtal bo vložen čas, denar, znanje in energijo za sodno pot na eni strani in koristnost zahtevane informacije na drugi strani. Prepričan sem, da v večini primerov prvi razlogi pretehtajo. Takšna je tudi praksa po svetu. Tudi v velikih državah je takšnih primerov na sodiščih le nekaj na leto. Razmerje med primeri, ki jih obravnavajo neodvisne institucije in sodišča, je približno sto proti ena. Z drugimi besedami: na sto primerov, ki jih obravnava informacijski ombudsman (Irska, Kanada), gre približno ena zadeva na sodišče.

Sodno varstvo po vsebini ni primerno za presojanje vseh elementov, ki jih določajo predpisi kot izjemo od temeljnega pravila odprtosti. Pri večini izjem, ki jih postavlja predlog zakona, je potrebno tudi tehtanje posameznih pravic in interesov. Naš zakon v točkah 9 do 12 petega člena določa, da se dostop do zahtevane informacije lahko zavrne iz določenih razlogov, pri tem pa je določen e poseben pogoj, na primer: »in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi – 9. točka«, »in bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine – 10. točka«; »in bi njegovo razkritje lahko ogrozilo naravno vrednoto – 11. točka« ali »in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa – 12. točka«. V vseh navedenih primerih je potrebno torej tehtanje različnih interesov, zasebnih in javnih, interesov posameznih skupin ali ocenjevanje škodljivih posledic za državo in družbo pri razkritju posameznih dokumentov. Za tako tehtanje je potrebno poznavanje dela državnih organov in posledic, ki bi nastale pri razkritju posameznih informacij. Za to sodna veja ni najbolj primerna. To kaže tudi primerjalna ureditev. V nekaterih pravnih ureditvah je pri sodnem nadzoru na tem področju izključena možnost, da bi sodišča ocenjevala diskrecijsko možnost državnih organov pri oceni škodljivih posledic za državo ali drug javni interes. Sodni nadzor je mogoč le glede ocene zakonitosti ravnanja v ožjem smislu, predvsem glede postopka. Zakon o dostopu do informacij Republike Irske celo določa, da sodišča odločajo le o zakonitosti posameznih ukrepov; o oceni škodljivosti razkritja informacij (t. i. harm test) pa odloča poseben informacijski ombudsman – Information Commissioner. Takšna rešitev je smiselna, saj je tudi ombudsman, sicer poseben in neodvisen, državni organ, ki mora upoštevati tako interese posameznikov kot tudi javnosti in države.

Težnja po togosti, zaprtosti in (če se le da) ohranjanju obstoječih in utečenih načinov dela državne uprave, je naslednji argument za vzpostavite posebnega neodvisnega telesa za nadzor nad izvajanjem zakona. To ni značilnost le naše državne uprave, vendar pa naša uprava izhaja iz tradicije sistema, ki je bil znan po zaprtosti do državljanov in neupoštevanju njihovih pravic in interesov. Zato je potrebno stalno in vztrajno delo za razvijanje prakse in kulture odprtosti javne uprave in spoštovanja pravic državljanov, da so seznanjeni z delom in dokumenti javne uprave. Izkušnje kažejo, da obstoječi organi oblasti – vključno s samo vlado – pri tem niso dovolj uspešni, še manj lahko k temu prispeva nepoklicni svet, ki je predlagan v osnutku zakona in katerega delo se bo omejilo na nekajkrat letno »sejanje«. Potrebna je posebna institucija, ki bo vztrajno in stalno skrbela za odprtost organov javne uprave.

Naslednji razlog, zakaj je potreben poseben državni organ, ki bo nadziral izvajanje zakona o dostopu do informacij javnega značaja, so posebnosti postopka na zahtevo za dostop do informacij. Dolga pot bo do vzpostavitve javnih registrov informacij, ki so v skladu z zakonom dostopne. Vemo, da sedaj teh registrov oz. seznamov datotek o posameznih vrstah informacij ni ali pa niso javno dostopne. Državni organ na zahtevo po določeni informaciji lahko enostavno odgovori, da je nima. Posameznik tega dejstva ne more preverjati, lahko gre, tako je predlagano tudi v zakonu, le na sodišče. S tem se lahko zadeva konča, čeprav namen zakona ni dosežen. Sodišče ne bo moglo samo preiskovati, ali v dokumentaciji kakšnega državnega organa določena dokumentacija v resnici obstaja ali ne. Tudi sodišče bo moralo svojo odločitev nasloniti le na podatke, ki jih bo prejelo od strank. Zato je potreben operativni organ, ki bo imel dostop do vseh informacij javne uprave in imel neposredno možnosti preverjanja, ali določena informacija dejansko obstaja ali ne. Vendar je to šele prvi korak pri realizaciji zakona. Nadzornik se bo moral nato, glede na vsebino najdene informacije, odločiti, ali je informacija lahko dostopna javnosti ali ne. V večini primerov bo moral tudi tehtati škodljivost posledic (harm test) in na tej podlagi predlagati organu, kako naj ravna.

V mnogih primerih je primerno in utemeljeno tudi posredovanje oz. mediacija med pristojnim organom javne uprave in posameznikom, ki zahteva določeno dokumentacijo. V takšnem primeru lahko neodvisna institucija po preučitvi zahteve in dokumentacije, na katero se zahteva nanaša, predlaga organu, da posamezniku omogoči v primerni obliki dostop do zahtevanih dokumentov. Lahko predlaga, da se posreduje le del dokumenta ali celotni dokument brez določenih podrobnosti, na primer osebnih podatkov. Takšen predlog bo lahko srednja pot med preveliko zahtevo posameznika in premajhno pripravljenostjo organa, da zahtevi ugodi. Posredovalne usluge, ki jih v tem primeru neodvisni organ daje v vlogi mediatorja, so praviloma mnogo bolj učinkovite kakor sodno varstvo.

Potrebno je tudi nenehno spodbujanje organov javne uprave pri izvajanju aktivnega dela pravice do informacij javnega značaja. Treba jih je usmerjati in spodbujati, da čimveč informacij iz svojega delovnega področja objavljajo na svojih internetnih straneh, skupaj s predpisi s svojega področja.

To so glavni razlogi, zaradi katerih predlagani nadzorni mehanizem oz. njegova odsotnost ne dajejo upanja, da se bo v Slovenji praksa in kultura delovanja državnih organov hitreje približala ciljem odprtosti, ki jih deklarira – še posebno v zadnjem času – tudi Vlada RS.

Morda bo kdo rekel, da že imamo varuha človekovih pravic, ki bo tudi lahko obravnaval kršitve zakona o dostopu do informacij javnega značaja. To je formalno res, vendar pa dosedanje izkušnje pri varuhu, praksa v drugih državah in posebnosti postopka na tem področju terjajo razmislek o oblikovanju posebnega neodvisnega telesa. Izkušnje s področja varstva osebnih podatkov, na katerem je obstoječi varuh dobil novo nalogo kot neodvisna institucija za nadzor na tem področju (na podlagi posebne direktive EU), kažejo, da se te naloge utopijo med drugimi področji varuha. Poleg številnih področij, ki jih pokrivajo isti ljudje (namestnik varuha za področje osebnih podatkov pokriva še pet drugih), je temu področju nemogoče posvetiti potrebno pozornost. Naše rešitve na področju osebnih podatkov so tudi neprimerljive z drugimi državami glede na direktivo EU. Zato bo slej ko prej tudi v Sloveniji treba oblikovati poseben neodvisen organ za varstvo osebnih podatkov. Na Eeškem imajo za to področje in za področje nadzora elektronskega podpisa ustanovljen poseben urad z 80 zaposlenimi, vodjo urada pa imenuje predsednik republike na predlog parlamenta.

Slovenija je majhna in ne more imeti vseh in tako velikih institucij kakor večje države. Zato bi bil utemeljen razmislek o oblikovanju institucije, ki bi, z zagotovljeno neodvisnostjo, ki jo terjajo tudi predpisi EU, pokrivala več področij. To bi bili lahko področji varstva osebnih podatkov in dostopa do informacij javnega značaja kot na Madžarskem; k temu bi se lahko dodal še nadzor nad izvajanjem predpisov o elektronskem podpisu in morda tudi nadzor elektronskega poslovanja in svetovnega spleta. Na vseh teh področjih mednarodni standardi zahtevajo relativno neodvisen nadzor. Zavedam se, da je časa za razmislek malo in da se s sprejemom zakona mudi. Vendar sem prepričan, da bo slej ko prej tudi v Sloveniji oblikovan neodvisni organa za nadzor tudi za področje dostopa do informacij javnega značaja.

Viri:
Poročilo varuha človekovih pravic za leto 1998, točka 2.1.
Jernej Rovšek: Odprtost javne uprave in možnosti dostopa do informacij javnega značaja – Slovenija in EU. INDO 1999.
Predlog zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Poročevalec št. 73;
Jacob Söderman: Transparency as a Fundamental Principle of the EU, govor v Berlinu 19. junija 2001 .
Gradiva informacijskega ombudsmana Republike Irske .

1 Ta izraz uporablja Ustava RS v 39. členu, čeprav slavisti upravičeno opozarjajo, da je primernejši izraz »javne narave«.

Po večletnih naporih iz vrst civilne družbe in varuha človekovih pravic za zakonodajno ureditev prostega dostopa javnosti do informacij javnega značaja je navsezadnje v času letošnjih kislih kumaric, 11. julija, vlada predložila državnemu zboru predlog Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ (objavljen v Poročevalcu DZ, št. 37, z dne 17.7.2002). Na osnutek predloga zakona, ki ga je pripravljalec zakona, Ministrstvo za informacijsko družbo, dvakrat objavilo na svoji domači strani na internetu, se je nevladni sektor odzval na besedilo prvega osnutka predloga zakona na javni razpravi februarja 2002 v organizaciji Mirovnega inštituta ter z oblikovanjem skupnih pripomb skupine nevladnih organizacij in zainteresiranih posameznikov na drugi osnutek predloga zakona meseca maja 2002. Državnemu zboru je bil predložen v obravnavo predlog zakona v svoji tretji, končni verziji. Ob zadovoljstvu, da je predlog zakona, ki bo omogočil neposredno seznanjenost javnosti z informacijami javnega značaja, navsezadnje v parlamentarni proceduri, z obžalovanjem ugotavljam, da dosedanje pripombe zainteresirane javnosti v najpomembnejšem delu niso bile upoštevane v besedilu končnega predloga zakona (pripombe so izčrpno predstavljene v prejšnji številki Medijske preže, 14/2002).

Zakon je namenjen omogočanju uresničevanja ustavne človekove pravice do pridobitve informacij javnega značaja s katerimi razpolagajo organi zakonodajne in izvršne oblasti. Sodišča so izrecno izvzeta. Informacijo javnega značaja opredeljuje kot informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ bodisi izdelal sam bodisi prejel od drugih oseb. Zakon temelji na načelu prostega dostopa do informacij javnega značaja, kar pomeni, da vse informacije s katerim razpolaga organ, štejejo za javne, razen v primeru s samim zakonom taksativno določenih trinajstih izjem.

To so (1) podatki, ki so opredeljeni kot tajni zaradi varnosti države, obrambe države, zaupnosti mednarodnih odnosov ali zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov; (2) podatki s področja mednarodnih odnosov, katerih razkritje bi škodovalo mednarodnim odnosom države; (3) podatki, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost; (4) osebni podatki; (5) podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z zakonom, ki ureja dejavnost državne statistike; (6) podatki, ki se nahajajo v arhivskem gradivu skladno z zakonom, ki ureja arhivsko gradivo in arhive; (7) podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek; (8) podatki, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi kazenskega pregona ali postopka s prekrški in bi njihovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi; (9) podatki, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka in bi njihovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi; (10) podatki iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in bi njegovo razkritje lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, (11) podatki o naravnih vrednotah, če bi njihovo razkritje lahko ogrozilo naravno vrednoto, na katero se nanaša; (12) podatki iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in bi njhovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa in (13) podatki iz dokumenta, ki je javno objavljen.

Zakon upoševa načelo delnega razkritje informacije, če le-ta le delno vsebuje zaupne podatke. Prosilec informacije je lahko vsak posameznik ali pravna oseba. Zahteva za pridobitev informacije javnega značaja se obravnava v posebnem upravnem postopku, ki ga predpisuje zakon, subsidiarno pa veljajo določila splošnega upravnega postopka. Zahteva je lahko ustna ali pisna, tudi v elektronski obliki. Negativna odločitev organa mora biti pisna in obrazložena. V tem primeru in v primeru molka organa ter tudi v primeru, ko je prosilcu bila posredovana napačna informacija in mu niti na ponovno zahtevo ni bila posredovana zahtevana informacija, ima prosilec pravico do pritožbe. Pritožbeni organ je vlada. Sodno varstvo je zagotovljeno v upravnem sporu. Zakon ureja tudi stroške posredovanja informacij: vpogled v zahtevano informacijo je brezplačen, za posredovanje kopije informacije pa se lahko zaračunajo le materialni stroški. Slednji so enotni in jih določi vlada. Zakon zavezuje organe tudi k posredovanju posameznih kategorij informacij v svetovni splet; dostop do teh informacij je brezplačen. Nadalje, zakon ustanavlja neodvisno posvetovalno telo, Svet za dostop do informacij javnega značaja, katerega osnovne naloge so svetovanje organom ter spodbujanje javnosti k izvajanju zakona. Zakon predpisuje vsem organom obveznost letnega poročanja vladi o izvajanju zakona, vladi pa pripravo skupnega poročila, ki ga potrdi in javno objavi državni zbor. Zakon določa prekršek za osebo oziroma uradno osebo, ki namerno uniči zahtevano informacijo ter za uradno osebo, ki neupravičeno in nepravočasno ne posreduje zahtevane informacije. Zakon predvideva nekaj implementacijskih podzakonskih aktov, ki jih sprejme vlada v roku 4 oziroma 6 mesecev. Zakon bi moral biti v celoti operacionaliziran za izvajanje v 18 mesecih po njegovi uveljavitvi.

V tem prispevku bi rada opozorila na, po mojem mnenju, največje pomanjkljivosti predloga ZDIJZ. Te so naslednje: zakon se ne nanaša na organe vseh treh vej javne oblasti (izključuje sodišča), njegove temeljne določbe so preveč skope, podatke izvzete iz razkritja (izjeme iz razkritja) v določenih primerih opredeljuje preohlapno ter ne zagotavlja učinkovitega pravnega varstva za učinkovit in pravočasen dostop zainteresiranih do želenih informacij javnega značaja, tj. nezadovoljnim prosilcem informacij ne daje možnosti hitrega in poceni preverbenega postopka pred neodvisnim telesom.

Zakon, kot je predlagan, je predvsem procesne narave, njegov materialno pravni vidik je popolnoma zožen. Predlog ZDIJZ v svojih temeljnih določbah ne opredeljuje v zadostni meri ciljev in namena zakona, ki bi jih moral imeti, če ga razumemo kot orodje civilno družbenega nadzora nad delovanjem oblastnih organov v sistemu participatorne parlamentarne demokracije, kar Slovenija po svoji ustavi nedvomno je (Ustava RS, 39. člen: informacijska svoboda, 44. člen: sodelovanje v upravljanju javnih zadev, 90. člen: zakonodajni referendum, 145. člen: funkcionalna samouprava, itd.). Posebnega cilja zakon ne opredeljuje, njegov namen pa je tehnicistično zožen le na »omogočanje uresničevanja pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja«. Glede na pomembnost področja, ki ga zakon ureja in širino njegove aplikacije na eni strani ter tradicionalne zaprtosti oblastnih institucij do javnosti v slovenskem prostoru na drugi strani, bi moral v zakonu biti opredeljen njegov dejanski družbeno politični namen. Ta vsekakor jč zagotavljanje javnosti in odprtosti delovanja oblastnih organov ter omogočanje civilno družbenega nadzora nad njihovim delovanjem. Odprtost delovanja državnih organov in institucij (vseh, ki se financirajo iz državnega propračuna) je temeljno načelo vsake sodobne demokratične države. Med cilje zakona bi vsekakor moralo soditi doseganje čim večje obveščenosti javnosti o delovanju oblastnih organov. Boljša obveščenost javnosti bo omogočila njeno boljše razumevanje o delovanju oblasti in jo spodbujala k sodelovanju pri »upravljanju javnih zadev« oziroma v predpisanih in običajnih civilno družbenih participatornih oblikah pri demokratičnem odločanju. Informiranost je seveda temeljni in neizogibni pogoj dejanske participacije. S stališča praktične izvedljivosti zakona je opredelitev njegovega dejanskega družbeno političnega namena v temeljnih določbah izjemnega pomena za tiste posamezne primere uresničevanja pravice, ko zakonska določila ne pokrijejo v celoti dane dejanske situacije in je potrebno tolmačiti posamezne določbe zakona v skladu z njegovimi cilji in namenom oz. »v duhu zakona«.

Ključen del zakona so seveda izjeme od splošega načela prostega dostopa do informacij, tj. informacije do katerih – ob izpolnjenosti določenih pogojev – javnost nima dostopa. Pripravljalec zakona ni upošteval pripomb nevladnikov na opredelitev teh informacij. Predvsem bi rada opozorila na izjemo, ki se nanaša na podatke iz javnih arhivov. Oblikovana je tako, da pravzaprav v celoti izvzema iz dometa zakona informacije iz javnih arhivov. Tako bodo informacije javnega značaja, ki bodo javnosti dostopne na podlagi ZDIJZ postale za javnost nedostopne z njihovim prehodom v javne arhive. Z ZDIJZ bi morali biti izvzeti le tisti podatki iz javnega arhivskega gradiva, ki so zaupnega značaja skladno z 41. členom zakona o arhivskem gradivu in arhivih (ZAGA). Pri tem bi namara bilo za razmisliti o primernosti izjemno dolgih rokov, ki jih določa ZAGA za prenehanje tajnosti arhiviranih dokumentov. Tak splošni rok je 30 let od nastanka zaupnega dokumenta, v primeru podatkov v zvezi z obrambo države, mednarodnimi odnosi, nacionalno varnostjo, vključno z vzdrževanjem reda in miru (!) ter ekonomskimi interesi države je to 40 let od nastanka dokumenta, v primeru osebnih podatkov pa 75 let od nastanka dokumenta ali 10 let od smrti osebe na katero se dokument nanaša.

Predlog ZDIJZ bi moral opredeliti svoje razmerje do ZAGA s še enega vidika. Dostop do podatkov iz arhivskega gradiva javnih arhivov je namreč po sedanji ureditvi omejen s taksativno naštetimi nameni uporabe arhivskega gradiva (znanstveno-raziskovalni, kulturni, publicistični, izobraževalni, predstavitve arhivskega gradiva) ali pa z izkazovanjem pravnega interesa za uporabo arhivskega gradiva, če prosilec ne rabi gradiva za neštete namene (38. člen ZAGA). Predlog ZDIJZ, ki zagotavlja dostop do informacij javnega značaja vsakomur, ne da bi za to bilo potrebno izkazati pravni ali kakršenkoli drugi kvalificirani interes, bi moral zagotoviti, da se to njegovo določilo prednostno spoštuje tudi v primeru dostopa do informacij javnega značaja, ki se nahajajo v javnih arhivih, sicer bo obveljalo določilo ZAGA, o namenski rabi oz. izkazovanju pravnega interesa za dostop do informacij iz javnih arhivov, saj je ZAGA v odnosu do ZDIJZ lex specialis.

Predlog ZDIJZ v nobenem oziru ne upošteva aktualnih dogajanj zakonodajnega razvoja problematike dostopa do informacij javnega značaja na področju varstva okolja – dostopa do okoljskih informacij, čeprav bi to bilo nujno s stališča sistematičnosti in racionalnosti pravnega reda ter medsebojne usklajenosti zakonov. Dopolnitev sedanje ureditve vprašanja dostopnosti okoljskih informacij narekuje potreba po uskladitvi domače zakonodaje z zahtevami zakonodaje Evropske unije ter Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuške konvencije), ki jo je Slovenija podpisala leta 1998, ta čas pa se zaključujejo priprave na njeno ratifikacijo.

Na ministrstvu za okolje, prostor in energijo že poteka priprava amandmajev k zakonu o varstvu okolja (ZVO), ki bodo obravnavali tudi dostop do okoljskih podatkov oz. informacij. Mislim, da bi snovanje ZDIJZ in amandmajev k ZVO moralo potekati sinhrono in usklajeno. Pomembna zahteva Aarhuške konvencije je ta, da se okoljske informacije lahko izvzamejo iz razkritja le če razkritje določene okoljske informacije ima škodljiv vpliv na legitimni interes, ki narekuje zaupnost take informacije (uvodni stavek 4. člena konvencije) ter »ob upoštevanju javnega interesa, ki mu služi razkritje informacije« (t. i. preizkus javnega interesa; zadnji odstavek 4. člena konvencije). Aarhuška konvencija namreč v preambuli (17. odstavek) navaja, da je skupno stališče pogodbenic konvencije, da »imajo (hold v angl. izvirniku) organi javne oblasti okoljske informacije v interesu javnosti«, v 4. členu pa zavezuje pogodbenice, da pri odločanju o razkritju oziroma pridržanju informacij, ki so opredeljene kot izjeme, zagotovijo upoštevanje javnega interesa, ki mu služi razkritje okoljske informacije. Operacionalizacijo te določbe, tj. opredelitev kriterijev za izvajanje preizkusa javnega interesa oz. tehtanja pomena javnega interesa in razlogov za pridržanje informacije v konkretnem primeru, ki bi preprečevalo arbitrarno odločanje organa pri obravnavanju posameznih izjem, konvencija prepušča nacionalnim zakonodajam. V zvezi s tem se zastavlja vprašanje, ali je smiselno, da določitev in opredelitev izvajanja preizkusa javnega interesa pri obravnavanju aplikabilnosti posameznih izjem (ki jih določa ZDIJZ) v odnosu do dostopnosti okoljskih informacij, uredi ZVO, ali je primerneje, da se to vprašanje uredi v ZDIJZ.

Naslednja pomembna zahteva Aarhuške konvencije (iz njenega 9. člena) je ta, da se prosilcem okoljskih informacij, ki ne uspejo s svojo zahtevo za pridobitev okoljske informacije, zagotovi hiter in brezplačen ali poceni preverbeni postopek pred upravnim organom ali neodvisnim in nepristranskim telesom, ustanovljenim z zakonom (poleg sodnega varstva, če ga predvideva nacionalna zakonodaja države pogodbenice). V slovenski pozitivni zakonodaji je to pritožba v pritožbenem postopku po zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP). ZUP pa le delno udovoljuje tej zahtevi konvencije, saj v primeru zahteve po okoljski informaciji, vloženi pri vladi, pritožba ne bo dovoljena (glej ZUP, 2. odstavek 13. člena in 1. odstavek 230. člena) in bo mogoč le upravni spor. Zato bi glede tega bilo potrebno amandmirati ZUP, razen če bo z ZDIJZ ustanovljen informacijski varuh, kot sicer predlagamo nevladniki. Z možnostjo preverbenega postopka pred informacijskim varuhom ob hkratni možnosti sprožitve upravnega spora, katerega odločba obvezuje organ, ki je zahtevo zavrnil, bo v celoti udovoljeno zahtevi 9. člena Aarhuške konvencije.

Posebej želim opozoriti še na izjemi od splošnega načela prostega dostopa iz 10. in 12. odstavka 5. člena predloga ZDIJZ, ki se nanašata na nedokončane in interne dokumente organov. Ti izjemi sta določeni izjemno široko in omogočata preveliko diskrecijo organa, ki lahko, ob znani zaprtosti državnih organov, še posebej javne uprave, do javnosti, rezultira v povečani arbitrarnosti pri odločanju o zahtevah za pridobitev informacije in v njihovem neupravičenem zavračanju. Menim, da ohranitev tako široko določenih predmetnih izjem lahko dejansko ogrozi doseganje namena zakona.

Kot že omenjeno, predlog ZDIJZ ne zagotavlja učinkovitega varstva pravice dostopa do informacij, ki bi zagotovilo nezadovoljnim prosilcem informacij hiter in poceni preverbeni postopek pred neodvisnim organom in pravočasno pridobitev zahtevane informacije v primerih, kadar je le-ta prvotno bila neupravičeno pridržana.

Pripomba nevladnikov na osnutek predloga ZDIJZ s katero predlagajo, da se ustanovi informacijski varuh in obenem črta državno komisijo za informacije ter zagotovi pritožbeni postopek v upravnem postopku skladno z ZUP (ob skrajšanih rokih po ZDIJZ) ni bila upoštevana ali pa je bila sprevrženo upoštevana, glede na dejstvo, da v predlogu zakona ni več državne komisije in je zagotovljen pritožbeni postopek skladno z ZUP (ob neskrajšanih rokih in z določitvijo vlade kot enotnega pritožbenega organa), medtem pa informacijski varuh, ki bi mu zakon moral poveriti nalogo spremljanja in nadziranja uresničevanja pravic iz zakona ter dati posebno pravno sredstvo v primerih, ko je pridržanje ali razkritje določene informacije izjemnega pomena za širšo javnost, pa ni ustanovljen. Zato je glede pravnega varstva predlog zakona še slabši od osnutka predloga zakona, ki so ga spomladi komentirali nevladniki. Upajmo, da bodo poslanci državnega zbora imeli več posluha za pripombe civilne družbe o tako pomembnem zakonu, ki neposredno zadeva ravno njene možnosti za kakovostno vključevanje v družbeno politično življenje, kot ga je imel pripravljalec predloga ZDIJZ.