Madžarska medijska zakonodaja, sprejeta v letu 2010, se vedno bolj kaže kot slaba vest medijske politike Evropske unije, saj se kritike madžarskih, evropskih in mednarodnih organizacij, ki delujejo na področju zagovarjanja svobode in pluralizma medijev, nadaljujejo tudi po manjših korekcijah paketa medijskih zakonov, ki jih je madžarski parlament na zahtevo Evropske unije sprejel na začetku leta 2011.

Kar evropska komisija šteje za zadovoljivo korekcijo, ocenjujejo druge organizacije, tudi medvladne, kakršna je Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE), za nezadostno. Ostrejše zahteve evropske komisije onemogoča odsotnost zavezujočih predpisov na ravni Evropske unije, ki bi podrobneje določali, katera določila, mehanizmi in ukrepi na ravni držav članic štejejo za skupne standarde glede zagotavljanja neodvisnosti in pluralizma medijev in regulatorjev tega področja. Tako evropska komisija ne glede na številne izrazito kritične ugotovitve analiz madžarske medijske zakonodaje (veljavne tudi po manjših spremembah po intervenciji komisije), ki so jih opravili najbolj ugledni evropski strokovnjaki, in ne glede na pozive iz vrst madžarskih, evropskih in mednarodnih organizacij, ostaja nemočna.

Madžarska vlada namreč ponavlja, da še posebej po korekciji omenjene medijske zakonodaje v njej ni ničesar spornega oziroma takšnega, kar ne bi že bilo v delih medijske zakonodaje v drugih državah članicah Evropske unije. Da bi to ovrgli, so v Centru za medijske študije Srednjeevropske univerze s finančno podporo medijskega programa Fundacij za odprto družbo (Open Society Fundations) izdelali študijo, v kateri so raziskovalci iz številnih držav članic primerjali navedbe madžarske vlade, ki se v trditvah o neoporečnosti nove medijske zakonodaje sklicujejo na sorodne ureditve konkretnih držav, z dejanskimi podatki o teh ureditvah. Po neuradnih podatkih sorodno primerjalno študijo pripravljajo tudi službe evropske komisije.

Izsledke raziskave je Center za medijske študije Srednjeevropske univerze predstavil v času obiska mednarodne misije za svobodo medijev v Budimpešti sredi novembra 2011 (zadnjo v vrsti akcij, ki poskuša zagotoviti verodostojen pregled stanja in doseči učinkovitejše ukrepe za odpravljanje nedemokratične medijske ureditve). Mednarodno misijo je sestavljalo petnajst predstavnikov evropskih in mednarodnih organizacij, ki delujejo v podporo svobode izražanja in avtonomije novinarjev ter demokratizacije medijskih sistemov v avtoritarnih ali postavtoritarnih okoljih. Mednarodna misija je zajemala številne pogovore s predstavniki oblasti, z novoimenovanimi državnimi organi za nadzor nad delovanjem medijev in uresničevanjem nove medijske zakonodaje, s predstavniki medijev in novinarjev ter madžarskih nevladnih organizacij. Tudi na Madžarskem so v celotnem postsocialističnem obdobju mediji in novinarji polarizirani na dva pola, tj. na tiste, ki podpirajo narodnjaške, konservativne desnosredinske politične kroge, in tiste, ki jim je bliže socialdemokratska politična garnitura. V novinarski skupnosti pa je še največja skupina tistih, ki so pasivni in nekritični, vdani vsakodnevni rutini in nezmožni refleksije. To je sindrom, ki ni neznan v Sloveniji, pa tudi v številnih drugih državah, zlasti postsocialističnih. Tudi najbolj kritični in reflektirani med njimi pa trdijo, da so temelji za sedanjo madžarsko medijsko zakonodajo, ki s svojimi določili učinkuje proti svobodi in pluralizmu medijev in neodvisnosti medijskih regulatorjev, sicer obstajali tudi v osnutkih medijske zakonodaje, ki jih je še nedavno pripravljal drugi, recimo mu levoliberalni, politični pol.

Premajhna pozornost, ki jo je evropska komisija namenjala preverjanju demokratičnosti medijske politike in medijskega okolja med pogajanji za članstvo v Evropski uniji postsocialističnih držav srednje, vzhodne in jugovzhodne Evrope, ki so bile sprejete v letih 2004 in 2007, je zdaj več kot očitna. Kakor je po neodzivnosti na dolga leta kritičnih poročil in analiz italijanskega medijskega sistema – in zdaj še bolj izraziti mobilizaciji različnih organizacij in institucij v kritiki madžarskega – očitna tudi odsotnost mehanizmov znotraj same Evropske unije za preverjanje demokratičnosti medijske politike in medijskega okolja v državah članicah in ukrepanje v primeru nedemokratičnosti. Seveda premajhna pozornost in odsotnost mehanizmov nadzora in regulacije na ravni Evropske unije nista naključni, temveč sta odsev interesov nacionalnih političnih elit in z njimi povezanih medijskih korporacij, ki so v primeru nekaterih držav članic pravzaprav eno isto.

Kaj je pokazala študija, ki je primerjala konkretne navedbe madžarske vlade o prisotnosti enakih, sorodnih ali celo slabših ureditev v medijskih zakonodajah nekaterih drugih članic Unije z dejanskimi predpisi v navedenih državah? Številne države dejansko imajo nekatere elemente medijske regulacije, ki po tem, katera področja delovanja medijev natančno regulirajo, po načinu imenovanja in pooblastilih organov, pristojnih za nadzor nad uresničevanjem medijske zakonodaje, po definiciji in obsegu sankcij v primeru kršitev zakonodaje, po ureditvi delovanja in vodenja javnih medijev in obveznostih novinarjev glede razkritja virov, delujejo sorodni tistim, ki jih vključuje nova madžarska medijska zakonodaja.

Vendar natančen prikaz zakonskih določil in dejanskega stanja pokaže, da je madžarska vlada v svojih navedbah, s katerimi želi relativizirati kritike medijske zakonodaje, uporabljala neažurne ali nepopolne podatke o ureditvah v drugih državah. Tudi v primeru Slovenije, na katero se madžarska vlada sklicuje, ko utemeljuje nespornost širokega nabora vrst medijev, ki so podvrženi medijski regulaciji (vključno s tiskom in elektronskimi publikacijami, v krovnem medijskem zakonu), in ko utemeljuje, da tudi v drugih državah obstajajo ostre sankcije za medije, še posebej tiste v pristojnosti regulatorjev radiodifuzije, ki omogočajo tudi odvzem frekvence in izbris iz registra.

Navedbe madžarske vlade pri referiranju na slovensko medijsko zakonodajo so deloma zastarele, deloma pa nenatančne, vendar je nesporno, da v nekaterih elementih obstajajo tudi v slovenski medijski zakonodaji določila, sorodna tistim, ki jih vključuje za evropsko in mednarodno strokovno javnost sporna nova madžarska medijska zakonodaja. Hkrati se izkaže, da se v praksi nekatera, madžarski ureditvi sorodna določila, v praksi sploh ne izvajajo ali se ne izvajajo restriktivno, zato jih ne dojemamo za tako sporne. V primeru avtoritarne oblasti, ki bi si želela restriktivno uporabiti zakonska sredstva, bi tudi slovenski zakon o medijih lahko postal predmet kritik domače in mednarodne strokovne javnosti.

So pa v madžarski medijski zakonodaji določila in ureditve, ki po podvrženosti političnem nadzoru, po načinu in obsegu sankcij, centraliziranosti nadzora nad uresničevanjem zakonodaje (v rokah politično rekrutiranih kadrov), centraliziranosti vodenja in delovanja javnih medijev, po zahtevah, ki ogrožajo avtonomijo novinarjev, kot seštevek delujejo totalno, celo totalitaristično, ter so v tem smislu neprimerljive z ureditvami v drugih državah Evropske unije.

Spoznanje, da v Evropski uniji lahko ena izmed držav članic vzpostavi tako rekoč totalitarni medijski sistem, je za institucije Unije, njene voditelje in ne nazadnje državljane neprijetno spoznanje. Torej lahko kljub prepletenem in obsežnem sistemu institucij, predpisov in procedur v Uniji, kljub deklarativnim zavezam najvišjim demokratičnim standardom in pozicioniranju na položaj razsodnika demokracije v državah zunaj Evropske unije nastane in zaživi tako sporna medijska ureditev.

Zmožnost Evropske unije, da se zgane v takšnih razmerah, je majhna. Nerealno je pričakovati, da se bo v evropski regulaciji svobode in pluralizma medijev v kratkem kaj premaknilo, če se bo sploh. Politična realnost je v tem, da je moč na strani nacionalnih vlad in nacionalnih politik. Se je pa v drugi polovici tega leta, spričo situacije na Madžarskem in slabe vesti evropske medijske politike, na pobudo evropske komisarke za digitalno agendo Neelie Kroes zvrstilo nekaj potez evropske komisije, ki odpošiljajo svojevrstno grožnjo z uvedbo novega evropskega regulacijskega in institucionalnega okvira na področju zagotavljanja in nadzora nad svobodo in pluralizmom medijev v državah članicah. Oktobra 2011 je komisija ustanovila delovno skupino za oceno predpisov in stanja v Evropski uniji na tem področju; poimenovala jo je za »skupino na visoki ravni« (high-level group) in vanjo vključila nekaj članic in članov z zgodovino obnašanja visokih političnih funkcij, manj pa z referencami glede urejanja svobode in pluralizma medijev.[1] Nato je novembra 2011 na hitro ustanovila še Center za pluralizem in svobodo medijev (Center for Media Pluralism and Media Freedom) v okviru Evropskega univerzitetnega inštituta (European University Institute) v Firencah.[2] Oboje skupaj naj bi zagotovilo okvir za razpravo in za oceno o stanju na tem področju ter o potrebnih ukrepih na evropski ravni. Poročila, ki jih bo komisija, pa tudi evropska javnost, prejemala v naslednjem obdobju iz naslova obeh novih institucij, bodo zanesljivo dobrodošel prispevek k razumevanju tega polja, k mobilizaciji znanstvenih in civilnodružbeih virov (to obljublja novi center) o tej temi, torej k centraliziranju vednosti pod patronatom najvišjih organov Evropske unije. Vendar je vprašanje, koliko bodo ti novi »mehki« prejemi, ki le namigujejo na možnost regulacije na evropski ravni, dejansko učinkovali na politično motivacijo za spremembe.

Če sodimo po dosedanjih sorodnih potezah, naročanju študij, ustanavljanju delovnih skupin, ki niso prinesli ničesar in so njihovi rezultati pod pritiskom nacionalnih vlad celo zamolčani ali so obtičali na pol poti do obljubljenega učinka (v mislih imamo predvsem študijo o kazalcih neodvisnosti regulatorjev avdiovizualnih medijskih storitev in študijo o kazalcih medijskega pluralizma, ki ju je v zadnjih letih naročila Evropska komisija), najnovejši koraki nimajo večjih potencialov.

Ni odveč opomniti, da bo novi center za pluralizem in svobodo medijev pod patronatom evropske komisije ustanovljen ravno na teritoriju Italije, njegov zagon pa se ujema z odstopom Silvia Berlusconija, ki dolga leta velja za sinonim sprevržene prepletenosti in koncentracije medijske in politične moči v srcu Evropske unije. Ali je to dobro ali slabo znamenje za perspektivo medijske politike Unije na področju medijskega pluralizma, še ne vemo. Simbolika tega časovnega ujemanja pa je svojevrstna.

Po neuspešnem sprejemanju medijskega zakona, ki je bil (deklarativno) motiviran z evropsko zahtevo po prenosu direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah (AVMS), smo v Sloveniji pod imperativom »nujno, sicer sankcije« sprejeli zakon o avdiovizualnih medijskih storitvah (ZAvMS). To je nekako pot stran od vključevanja zahtev direktive v obstoječo zakonodajo, tudi če razmišljamo v širših razmerah EU. Po poročanju publikacije evropskega avdiovizualnega observatorija Iris je to, kar je obveljalo za ponesrečeni slovenski poskus, uspela izvesti Malta. Ta je v novelo zakona o radiodifuziji (The Broadcasting Amendment Act) vnesla osem sprememb v skladu z imenovano evropsko direktivo, med njimi spremembo zakonskih orodij, ki se nanašajo na pravilnik oglaševanja, televizijske prodaje in sponzorstva, nove določbe za kazni, ki jih odreja svet za radiodifuzijo v primeru kršenja zakona in podzakonskih ureditev, pravno ureditev področja kratkih poročil, novelo pravilnika o zaščiti otrok in mladoletnih, povečanje pristojnosti sveta za radiodifuzijo (Aquilina 2010). Prvi slovenski osnutek nesprejetega medijskega zakona (ZMed – 1) je spremljal uvod (navajamo ga zato, ker gre za eksplikacijo realnih motivov predlagatelja zakona, ki očitno ni bil kaj dosti samocenzuriran[1]), v katerem so bile v zvezi z zahtevami direktive AVMS poudarjena teme le »programske zahteve in omejitve« glede programskih deležev, »varstvo otrok in mladoletnikov v medijih« in »oglaševanje v medijih«. Ob tem ne le osnutek, temveč tudi končna oblika predlaganega zakona avdiovizualnih medijskih storitev na zahtevo nista uspela smiselno artikulirati z vidika zaščite otrok. Zato pa nov zakon, ZAvMS to področje ureja presenetljivo kompleksno, čeprav po defaultu ostajajo nekatera vprašanja neodgovorjena; in temu se posvečamo v nadaljevanju.

Po informacijah iz publikacije Iris, ki od aprila 2010[2] zgolj tu in tam objavlja poročila o implementaciji obravnavane direktive v posameznih državah EU, je Češka ubrala kompleksnejši način prenosa direktive o AVMS. Že v prvi tretjini leta 2010 je uveljavila nov zakon o avdiovizualnih medijskih storitvah (Law on Audiovisual Media Services), sprejela pa je tudi novelo zakona o radijskem in televizijskem oddajanju (Law on Radio and Television Broadcasting). Med novimi zakonskimi določilih češki poročevalec opozarja na regulacijo avdiovizualnih medijev, v tem okviru pa na enakost glede možnosti dostopa do vseh ponudnikov in potrošniško zaščito ter zaščito otrok in mladoletnih. Konkretno to pomeni, da se širi področje vsebinske regulacije na avdiovizualne medijske storitve na zahtevo – tako kot pri nas z novim zakonom – v večji meri, kot to predpisuje direktiva AVMS, če ostanemo pri naši privilegirani temi regulacije vsebin z vidika pravic otrok. Češki zakon prepoveduje distribucijo vseh vsebin, namenjenih odraslim na način, da bi do njih lahko dostopali otroci (Fučik 2010). To preseganje je kljub temu v skladu z določilom evropske direktive, ki dopušča strožjo ureditev v posamezni državi članici (čl. 4). Če se še malo dlje zadržimo pri direktivi, je tu skrb za otroke uvodoma sicer izpostavljena (odst. št. 50–61), a hkrati tudi relativizirana z izjemo otroške pornografije. V okviru norm za vse avdiovizualne medije v določilu, namenjenem oglaševanju, vsiljevanje oglasov za komercialne vsebine (tj. določene konstrukcije nasilje in pornografijo) ni posebej izpostavljeno kot nedovoljeno. Kljub temu ga je možno razbrati iz prepovedi oglaševalcem, da »ne smejo neposredno spodbujati mladoletnikov, da zaradi svoje neizkušenosti ali lahkovernosti kupujejo ali najemajo proizvode ali storitve« (čl. 9, alineja g). Ostaja vprašanje, koliko te obče pravne norme sploh lahko zaznamujejo delovanje organov nadzora, če so v državah članicah sploh privzete. Tudi če so, že po izkušnjah sodeč nikakor ne morejo vplivati na smotre in obseg nadzora, kaj šele na preoblikovanje avdiovizualne medijske kulture. V avdiovizualnih medijskih storitvah na zahtevo z vidika otrok in mladoletnih upravljanje z vsebinami (čl. 12), kot opozarjamo tudi na drugih mestih, implicitno spreminja polje nelegalnega – če člen primerjamo z zaščito otrok in mladoletnih v razširjanju televizijskih programov (aktualni čl. 27) in tolmačenji sodišča EU glede spornih vsebin. Kar je bilo v okviru razširjanja televizijskih programov absolutno prepovedano (s/m s poškodbami in druge oblike nasilne (nekonsenzualne) pornografije, nekrofilija, sodomija …), je zdaj pogojno dovoljeno. Ključ razumevanja navedene implicitne spremembe je v formulaciji vsebin in storitev, ki bi lahko »resno ogrozile telesni, duševni in moralni razvoj mladoletnikov«; te so namreč izvorno absolutno prepovedane, zdaj pač pogojno dovoljene. Ostaja vprašanje, kako, če sploh, se zdaj celovito pravno normativno obravnava področje konstrukcij spolnih zlorab in zločinov, ki vključujejo človeške ali živalske žrtve oziroma onečaščenje mrtvih. Preizpraševanje velja tako na ravni EU kot na državni ravni.

Direktiva o AVMS v uvodnem delu razmišlja o prihodnosti politike regulacije in pri tem namenja pozornost zaščiti javnih interesov, »kakršni so kulturna raznolikost, pravica do informacij, pluralnost medijev, varstvo mladoletnikov in potrošnikov« (12. odst.). »Uredniška odgovornost« je tista instanca, kjer se bodo našteti interesi ščitili, utelešajo pa jo ponudniki avdiovizualnih medijskih storitev. Določilo izključuje »fizične ali pravne osebe, ki samo prenašajo vsebino, za katero nosijo uredniško odgovornost tretje osebe« (25. in 26. odst.). To seveda pomeni, da operaterji ostajajo zunaj dosega direktive. Spolzkost take regulacije, pri kateri bo po nujnosti ostal v sivi coni velik del storitev in produkcije vsebin, ki jih spodbujajo in ekonomsko sploh omogočajo operaterji, je razkrita že v sami črki direktive; slednja se trudi ponavljati nekaj, kar je samo po sebi pomanjkljivo: »Zaradi tehnološkega razvoja, zlasti v zvezi z digitalnimi satelitskimi programi, bi bilo treba prilagoditi merila subsidiarnosti, da se zagotovita ustrezna ureditev in učinkovito izvajanje ter resnična odgovornost nosilcev za izbiro vsebine (poudarek R. Š.) avdiovizualnih medijskih storitev.« (38. odst.)

Pomislimo natančneje na okolje avdiovizualnih medijev, ki v skladu z aktualno direktivo, pogojno ali pač brezpogojno (odvisno od interpretacije v posamezni državi), dopušča t. i. erotiko oziroma porno-chick, ki vse bolj prehaja na področje t. i. soft-porn[3] in tudi otroške pornografije (v obliki animiranih sličic) ne glede na vrsto medija, pa naj gre za linearne ali nelinearne (oziroma avdiovizualne medijske storitve na zahtevo). Je v formatu gibljivih ali statičnih sličic in služi tako neposrednim kot posrednim komercialnim interesom, ki so včasih tudi dvojne komercialne narave – na primer, ko gre za oglaševanje, ki ga naročnica ali naročnik tako ali drugače plačata, da bi prek njega prišla do druge plačljive storitve. Te vsebine mnogokrat producirajo majhna podjetja, ki, kot je že zapisano, lahko poslujejo zgolj v navezi z operaterji, niso pa po definiciji ponudniki avdiovizualnih medijskih storitev (čl. 1, alineji a in g). Če njihova ponudba sestoji iz kolaža statičnih in posameznih gibljivih sličic, po možnosti v kombinacijah z elektronskimi igricami in možnostmi glasbenih ali zvočnih izborov, se zastavlja vprašanje, v katerem trenutku gre za katalog in posledično poslovni subjekt postane tudi subjekt obravnavane direktive, ponudnik avdiovizualnih medijskih storitev? Enako vprašanje velja postaviti glede opredelitve posameznih vsebin, ki jih nudi sam ponudnik avdiovizualnih medijskih storitev, torej administrativno tako vodeni poslovni subjekt.

Pri nas se o kompleksnosti in izmuzljivosti potencialno spornih vsebin na ravni definicije poroča, na primer, pri podiplomskem raziskovanju novih medijev (vključno s portali mobilnih operaterjev) na FDV. Študentka Mateja Boldin[4] je pri pregledu ponudbe Mobitela[5] ugotovila, da pod sklopom »animacije« v poglavju »Erotika« najdemo tudi »premikajoče/gibajoče se 'erotične' podobe«, pri čemer »vse prikazujejo ženske«.[6] Ugotavlja še, da je statične slike mogoče najti samo pod »Ozadja« in »Teme«, kjer pa so prav tako (nepreverjene) »erotične« vsebine.

Pri nas in drugod pa je glede nejasnih opredelitvah vsebin še vedno odprto vprašanje priljubljenega oglaševanja vročih linij na televiziji in v drugih avdiovizualnih medijih, v katerih je taka vsebina težko opredeljiva že glede na status ponudnika. Je to iz perspektive direktive o AVMS avdiovizualno komercialno sporočilo ali televizijsko oglaševanje, za katero bi morale veljati določene omejitve (čl. 1, alineji h in i)? Je torej vsebina, ki se ponuja kot dostop do telefonskega seksa, znak za legalnost prostitucije (ki bi ga morale države članice posledično še prepoznati) – ali ima potemtakem ponudnik avdiovizualnih medijskih storitev ali izdajatelj televizijskih programov institucionaliziran zvodniški status? Ali pač gre za nelegitimno in zavajajoče »prikrito avdiovizualno komercialno sporočilo« (čl. 1, alineja j)? Če je to zadnje res, kaj sploh tu počne? Gre v primeru televizije mogoče za »televizijsko prodajo«, za »televizijsko prodajno okno« za prostitucijo? Ali pa je to le »promocijsko prikazovanje izdelkov«, v katerem se ženske prikazuje (pod)žanru primerno kot prodajni izdelek, saj so sinonim za seks?

Zakon o avdiovizualnih medijskih storitvah je glede na naravo sprejemanja in evropski referenčni okvir pri upravljanju z vsebinami šel do legitimnih meja – tudi glede pravice do popravka (čl. 13), ki ostaja na razširjenem področju avdiovizualnih medijev (poleg televizije) urejen v skladu z veljavnim zakonom o medijih iz leta 2006, četudi je ta tematika sprožila ob sprejemanju slednjega burno javno diskusijo; praksa je namreč pokazala, da glede popravkov ne prihaja do vsebinskih presežkov. V sferi avdiovizualnih medijev na zahtevo z vidika zaščite otrok in mladoletnih (čl. 15) zakon z izjemo prve alineje (povzete po direktivi) sledi duhu ureditve televizijskih programov (zdaj čl. 14 ZAvMS), ki je bila odlično zasnovana že v nesprejetem medijskem zakonu. Obravnavani zakon že v splošnih načelih v členu o »varstvu otrok in mladoletnikov« (čl. 10) poudarja, da so njihove koristi pred vsemi drugimi pravicami in presojami. Dikcija nadvse modro ukinja debato o osebnih svoboščinah in pravicah v razmerju do pravice do izražanja, ki v primeru potencialne škode za otroke in mladoletne pomeni nespodobno ignoranco socialnoliberalnih temeljev sodobne demokratične družbe. Oba navedena člena s konkretnimi določili o »varstvu otrok in mladoletnikov« ob upoštevanju določil direktive to etično izhodišče tudi uresničujeta. To seveda ne pomeni, da ni treba zastaviti takih in podobnih vprašanj, kot so navedena zgoraj in ki so latentno prisotna že od sredine devetdesetih let naprej. V bistvu ostajajo v istem registru, le da z nastankom novih komunikacijskih storitev in vsebin pridobivajo pomen in širino. Kot poudarjajo kriminalistke in kriminalisti v zvezi s spletnimi kršitvami kazenskega zakonika v delu, ki govori o otroški pornografiji, je, na primer, zelo pomembno vprašanje hrambe obremenilnega gradiva.[7] Četudi z obravnavanim zakonom (ZAvMS) operaterjev glede posredovanja podatkov in hrambe instance nadzora ne zadenejo ali ne zadenejo natančno (mogoče tu zgolj laično zaznavamo manjšo nekonsistentnost glede naslovnika, gl. čl. 40 in 41), jih vključijo na področju zaveze o informiranju o tehnični zaščiti in njenem delovanju (televizijski programi in avdiovizualne medijske storitve na zahtevo, čl. 14, alineja 6; čl. 15, alineja 4) in glede možnosti starševskega ali drugega skrbniškega nadzora s pomočjo členitve računa (čl. 15, alineja 4).

Pornografizacija in ponasiljenje prostorov medijskih konstrukcij spola sta nas sredi devetdesetih prejšnjega stoletja zadela kot neizogibna usoda, kar spričo pomanjkanja kakršnihkoli mehanizmov upravljanja s temi vsebinami in ponudbami komercialnih storitev ni bilo naključje; popolnoma odveč pa se je tej usodnosti prepuščati še naprej. Še posebej, ker nas je medijska vsakdanjost prepričala, kako regresivne so komercialne (in ne katerekoli!) konstrukcije spola, spolnosti, nasilja. Gredo namreč vštric ali pač v povezavi s homofobijo in heteronormativnim izkoriščanjem lezbištva, z nedemokratičnim kultom tradicionalne družine in mainstreamovskim utrjevanjem diskriminacijskega tradicionalnega ospoljenja. Vendar bo treba najprej preučiti celotno polje in nato ubrati kompleksen normativni pristop z dopolnjevanjem zakonov in nadzora. Verjetno je združevanje posameznih instanc v okviru predlagateljev/predlagateljic zakonov in instanc nadzora s skupnim ciljem prave ureditve področja avdiovizualne medijske ponudbe edina možna drža v okolju, v katerem je sposoben predstavnik Gospodarske zbornice RS javno in v ekspertnem kontekstu izjaviti, da se mu otroška pornografija ne zdi (tak) problem (češ da je bolj problematičen sovražni govor).[8] Še zmeraj smo očitno v razvpiti družbi, kjer se problematičnost določenih vsebin meri poljubno in za bolj škodljivo velja tisto, kar ne prinaša kapitalskih koristi.

Aquilina, Kevin (2010): Malta Transposes the AVMS Directive, Iris 2010/7, str. 1.

Direktiva o avdiovizualnih medijskih storitvah (Direktiva AVMS), dostopno na ec.europa.eu/avpolicy/reg/tvwf/index_en.htm, 18. 5. 2010.

Fučík, Jan (2010): New Legislation Concerning Audiovisual Media Services, Iris 2010/6, str.16.

Zakon o avdiovizualnih medijskih storitvah (ZAvMS), dostopno na zakonodaja.gov.si/rpsi/r05/predpis_ZAKO6225.html (besedilo v času pisanja tu še ni bilo objavljeno).

Pri nejasnih opredelitvah vsebin ostaja odprto vprašanje priljubljenega oglaševanja vročih linij na televiziji in v drugih avdiovizualnih medijih, saj je taka vsebina težko opredeljiva že glede na status ponudnika. Je to iz perspektive direktive o AVMS avdiovizualno komercialno sporočilo ali televizijsko oglaševanje, za katero bi morale veljati določene omejitve?

Kljub odsotnosti eksplicitne normativne zahteve po neodvisnih regulatorjih na področju avdiovizualnih medijev v Evropski uniji, je evropska komisija že s samim naročilom študije INDIREG[1] potrdila pomen, ki ga neodvisnosti regulatorjev pripisuje za zagotavljanje učinkovite regulacije televizije in njej podobnih storitev. O študiji, katere končno poročilo po desetih mesecih od objave predhodnega končnega poročila še ni objavljeno, smo pisali že v prejšnji številki Medijske preže.Tokrat bomo na primeru slovenskega regulatorja avdiovizualnih medijev preskusili uporabnost orodja za merjenje neodvisnosti, ki ga razvijajo v okviru študije, in opozorilina nekatere šibkosti zdajšnje ureditve.

Predhodno končno poročilo študije o neodvisnosti in učinkovitosti regulatorjev področja avdiovizualnih medijskih storitev (AVMS) ponuja več kot 400strani primerjalne analize pravnih ureditev organov, ki izvajajo regulativne naloge, ter glavnih elementov neodvisnosti regulatorja v luči direktive o AVMS. Evropska komisija je študijo naročila leta 2009, torej v letu, v katerem bi morale države članice direktivo že prenesti v svoj pravni red.[2] Objava končnega poročila je bila najprejnapovedana za marec 2011in poznejeza oktober 2011, a se nobena od teh napovedi ni uresničila. To daje slutiti, da utegne imeti naročnica z vsebino končnega poročila določene težave, vendar za zdaj še ni namigov, da so morebitni zadržki podobni tistim, ki so v času nastajanja direktive o AVMS preprečili bolj neposredno zahtevo po neodvisnosti regulatorjev v sami direktivi.

Spomnimo: prvotni predlog komisije, ki je od držav članic zahteval zagotavljanje neodvisnosti nacionalnih regulativnih organov in skrb za to, da slednji svoje pristojnosti izvajajo nepristransko in transparentno, v procesu sprejemanja ni dobil ustrezne podpore. Vlade držav članic so podprle zanje sprejemljivejši predlog, ki se lahko bere, kot da so neodvisni regulatorji v Evropski uniji danost, s poudarkom, da se države članice lahko odločijo tudi za druge primerne instrumente izvajanja direktive. Določilo 30. člena[3] direktive o AVMS, ki ga dopolnjujeta uvodni določbi 94 in 95, tako omenja neodvisne regulatorje v povezavi z zahtevo, da države članice druga drugi in komisiji predložijo informacije, nujne za izvajanje direktive.

V času nastajanja tega prispevka (začetek novembra 2011) smo imeli neformalen vpogled v že več mesecev zaključeno končno poročilo, ki se ne bistveno razlikuje od predhodnega poročila in v katerem vsaj pri podatkih, ki se nanašajo na Slovenijo, kljub odpravi večjih netočnosti še vedno opažamo posamezne nedoslednosti. Glede samega koncepta neodvisnosti pa je razvidno, da raziskovalci podpirajo branje direktive, ki v njenem 30. členu v povezavi z uvodno določbo 94[4] zaznava dolgoročno prizadevanje za spodbujanje držav članic k ustanavljanju neodvisnih regulatorjev, in ugotavljajo, da ti določili direktive, zlasti v povezavi z desetim členom Evropske konvencije o človekovih pravicah ter tretjim odstavkom 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, niso brez pravnega učinka.[5]

V času zbiranja podatkov za študijo je Slovenija regulacijo AVMS, v sicer omejenem obsegu zaradi takrat še neprenesene direktive o AVMS, izvajala v okviru Agencije za pošto in elektronske komunikacije (Apek) ter ministrstva za kulturo in inšpektorata za kulturo in medije, ki deluje pri tem ministrstvu. Ob naštetih je študija zaznala tudi vlogo sveta za radiodifuzijo, čeprav bolj v smislu posvetovalnega telesa kot regulatorja v pravem pomenu besede, saj svet ne razpolaga z možnostjo izvršilnih ukrepov in kaznovanja. Za ministrstvo in inšpektorat pa po drugi strani raziskovalci ugotavljajo, da imata določene pristojnosti, tipične za regulatorje, in opozarjajo, da dejstvo, da na polju regulacije avdiovizualnih medijev tako ali drugače delujejo kar štiri telesa, prispeva h kompleksnosti ureditve in lahko ovira učinkovitost urejanja.[6] Podlage za drugačno ureditev je prinesel nedavno sprejeti Zakon o avdiovizualnih medijskih storitvah (ZAvMS), ki regulacijo AVMS skoraj v celoti prenaša na Apek, regulacija radijskih programov pa ostaja razdeljena med Apek, ministrstvo in inšpektorat. Zakon na normativni ravni odpravlja določene značilnosti slovenske ureditve avdiovizualnih medijev, ki bi jih merilec regulativne neodvisnosti, razvit v okviru študije INDIREG, prepoznal za takšne, ki krnijo posamezne vidike neodvisnosti oziroma možnosti za učinkovito izvajanje regulacije AVMS.

Študija osvetljuje neodvisnost regulativnih organov s pomočjo literature, ki prek različnih metod in operacionalizacij razpoznava mnoge dimenzije tega kompleksnega koncepta in zanj ponuja številne razlage neodvisnosti, pa tudi razloge zanjo. Na kratko in poenostavljeno je bistvo neodvisnosti regulatorja v tem, da je pooblaščen in strokovno usposobljen za avtonomno, nepristransko in transparentno izvajanje regulativnih nalog v odsotnosti vpliva tako tržnih kot političnih akterjev nanj; hkrati pa mora biti njegovaneodvisnost v funkciji zagotavljanja javnega interesa ter zato omejena z odgovornostjo do državljanov, države kot ustanoviteljice regulatorja in nenazadnje tistih, ki jih regulira.

Značilnost študije je, da pri indikatorjih neodvisnosti razlikuje med tistimi, ki se nanašajo na za formalno neodvisnost, ter tistimi, ki pomenijodejansko (de facto) neodvisnost. Prvi indikatorji izhajajo iz predpisov, drugi pa naj bi se nanašali na dejanske razmere in vplive, ki povzročajo, da neodvisnost regulatorja v praksi ni tolikšna, kot jo zagotavlja zakon, ali pa je kljub pomanjkljivim pravnim okvirom celo večja, kot bi jo pričakovali.

Za orodje za oceno stopnje neodvisnosti regulatorjev[7], ki ga razvija študija, sicer ne moremo pričakovati množične uporabe, saj zahteva dobro poznavanje tako normativne ureditve položaja regulatorja, značilnosti njegovega financiranja, posebnosti glede imenovanja in razreševanja poslovodnih organov ter kadrovske organiziranosti, kot tudi situacij, do katerih prihaja v zvezi s temi vidiki v praksi in samega izvajanja regulacije AVMS. Verjetno je, da bodo orodje v prvi vrsti uporabljali predvsem regulatorji sami za samooceno svoje neodvisnosti in učinkovitosti delovanja.

Pri rabi orodja, ki omogoča merjenje petih glavnih dimenzij neodvisnosti, in sicer položaja in pooblastil; finančne avtonomije; avtonomije organov odločanja; znanja; ter mehanizmov odgovornosti in preglednosti, pri čemer je vsaka operacionalizirana tako z indikatorji formalne kot dejanske neodvisnosti, gre upoštevati njegove omejitve, ki se kažejo, na primer, v tem, da je med vnaprej ponujenimi odgovori včasih težko ali celo nemogoče izbrati takega, ki bi bil primeren za specifično ureditev ali situacijo. Izvajalci študije v besedilu, ki spremlja rezultat merjenja, sami opozarjajo,da posamezni indikatorji, predvsem pri dejanski neodvisnosti, zahtevajo subjektivno presojo ocenjevalca, poleg tega pa so tudi različno obteženi, zato lahko izpustitev določenega indikatorja občutno izkrivi rezultat pri posamezni dimenziji neodvisnosti. Po drugi strani pa so kriteriji formalne neodvisnosti precej univerzalni in bi jih bilo skorajmogoče uporabiti na vseh področjih, na katerih so zaželeni neodvisni regulatorji.

Preskus orodja na primeru ureditve položaja in pooblastil Apeka, pa tudi njegovega financiranja in zmožnosti samostojnega upravljanja s kadrovskimi viri, v povezavi s pristojnostmi, ki jih ima na področju avdiovizualnih medijev, je po nedavnem sprejetju ZAvMS pokazal izboljšanje predvsem na osi položaja in pooblastil, za oceno večine indikatorjev dejanske neodvisnosti, ki merijo izvajanje regulacije AVMS v praksi, pa je še prezgodaj. Zanimivo je, da sta bili v tem preskusu pridobljeni povsem različni sliki formalne in dejanske neodvisnosti, neusklajeni skoraj do mere, da sta si nasprotni, saj je v določenih dimenzijah kljub visoki stopnji formalne neodvisnosti dejanska neodvisnost bistveno manjša, v dimenzijah, kjer orodje nameri nizko stopnjo formalne neodvisnosti, pa je izmerjena dejanska neodvisnost presenetljivo visoka.

Neodvisnost Apeka je v aktih, ki urejajo njegov položaj[8], za zdaj nedvoumno poudarjena le v smeri do regulirancev, ne pa tudi v smeri proti organom oblasti in politiki. Krepitev neodvisnosti Apeka prek implementacije v letu 2009 dopolnjenega t.i. novega regulativnega okvira za področje elektronskih komunikacij in znotraj njega t.i. okvirne direktive, ki od držav članic zahteva, da zajamčijo neodvisnost nacionalnega regulativnega organa, da bi s tem zagotovile nepristranskost svojih odločitev, bi zaradi dejstva, da je Apek konvergentni regulator, vplivala tudi na druga področja regulacije, za katera je ta pristojen, ob elektronskih komunikacijah, poštnih storitvah in železniški infrastrukturi, torej tudi na področje avdiovizualnih medijev in radia.

Analiza, ki so jo leta 2011 za Apek opravili pri Ulčar in partnerji[9], je opozorila na nekaj točk pri zdajšnji ureditvi Apeka, ki ogrožajo izpolnitev normativnih zahtev po neodvisnem regulatorju na področju elektronskih komunikacij. Ugotovitve analize so v ključnih poudarkih skladne z rezultati preskusa orodja za merjenje neodvisnosti v okviru študije INDIREG, saj opozarjajo na podobne šibkosti ureditve regulatorja. Če privzamemo, da je – ne glede na to, da na področju avdiovizualnih medijev, še manj pa drugih medijev, kjer na ravni EU ni skupne politike, ni tovrstnih normativnih zahtev – neodvisnost regulatorja zaželena in, kot je pokazala študija INDIREG, v Evropski uniji do neke mere pričakovana, jih je zato mogoče prenesti tudi na področje regulacije medijev, kolikor je ta v pristojnosti Apeka.

Analiza je zaznala pomanjkljivosti ureditve Apeka tako pri zagotovilih funkcionalne, finančne in kadrovske neodvisnosti, kot tudi pri mehanizmih za zagotavljanje personalne neodvisnosti vodstva. Opozorilo, da agencija, ki se financira izključno iz sredstev, pridobljenih od subjektov, ki jih regulira, nima ustrezno urejenega financiranja regulacije elektronskih medijskih vsebin, ki jih zagotavljajo tudi osebe, ki niso zavezane za plačila Apeku, postaja z novim ZAvMS manj relevantno. Apek bo namreč v prihodnje za pokrivanje stroškov regulacije AVMS pridobivala določena sredstva tako od v Sloveniji registriranih izdajateljev klasičnih televizijskih programov kot od ponudnikov avdiovizualnih medijskih storitev na zahtevo (na primer VOD).

Kot svojevrstno zakonsko anomalijo je analiza izpostavila odsotnost sveta agencije, ki bi lahko bil – kot sicer predvideva splošna statusna ureditev javnih agencij, ki pa v določenih delih za Apek ne velja – varovalka pred možnostmi političnega vplivanja. V primeru Apeka, v katerije direktor individualni organ odločanja za vsa področja iz njenih pristojnosti, torej za elektronske komunikacije, elektronske medije, poštne storitve in železniško infrastrukturo, ima ta posebnost lahko pomembne posledice. Če med direktorjem in vlado ni nobenega vmesnega člena, je namreč izpostavljenost direktorja večja. Tako normativni okvir EU za elektronske komunikacije kot študija INDIREG priporočata omejitve diskrecije pri razrešitvi in imenovanju poslovodnih organov regulatorjev. Razloge za razrešitev vodstva regulatorjev je smiselno omejiti na najbolj nujne primere.

Pri kolektivnih organih odločanja je, kot je pojasnjuje tudi študija INDIREG, sicer možnost, da bo politika v enaki meri vplivala na vse člane telesa, manjša. Po drugi strani vmesni organ med direktorjem in vlado, lahko zmanjša operativnost direktorja in s tem cele agencije, v slovenskih razmerah pa tudi ni izključeno, da bi takšen organ, čeprav sestavljen iz večjega števila članov, kljub temu bil političen. Verjetno je tudi, da bi uvedba takega telesa povečala količino administrativnega dela in postopki bi se podaljšali.

Tudi z vidika podlag za zagotavljanje kadrovske neodvisnosti, ki jo ima evropska študija za eno od pomembnejših dimenzij neodvisnosti regulatorja, delovnopravna ureditev Apeka ni najbolj domišljena. Od plačne reforme v javnem sektorju naprej je agencija uvrščena v sistem plač v javnem sektorju brez vsakršnih posebnosti, ki bi izhajale iz njene vloge in položaja. Poleg tega ji je vlada najprej z uredbo, potem pa s pogojem k rebalansu proračuna za leto 2011, omejila število zaposlenih na 75, brez ozira na večanje pristojnosti agencije na področju avdiovizualnih medijskih storitev ter pridobivanje novih področij regulacije. Sedanji sistem ne omejuje odliva strokovnjakov iz agencije, pri zaposlovanju novih, ki prihajajo na izpraznjena delovna mesta, pa jim zaradi izjemno rigidnih načel o razvrščanju v posamezne plačne razrede in omejenih možnosti vertikalnega napredovanja v večini primerov ni mogoče ponuditi ustrezne plače. Prihaja celo do situacij, da zaposleni na nižjih mestih v organizacijski hierarhiji prejemajo višji dohodek od njihovih nadrejenih, ki so se v agenciji zaposlili na novo. Za odpravo takšnih anomalij bi bila zato dobrodošla (čeprav ob aktualnih obetih krčenja in racionalizacije javnega sektorja malo verjetna) posebna ureditev za Apek v okviru sistema plač v javnem sektorju, ki bi agenciji omogočila, da pritegne usposobljene strokovnjake in jim zagotavlja ustrezne karierne možnosti.

Normativne zahteve s področja elektronskih komunikacij bodo zaradi posebnosti ureditve v Sloveniji vplivale tudi na regulacijo elektronskih medijev. Morebitne nove rešitve glede Apeka, ki jih utegne prinesti nov Zakon o elektronskih komunikacijah, se bodo odražale na vseh področjih, ki jih pokriva agencija. Velike spremembe, ki jih zaznava tudi merilec neodvisnosti v okviru študije indikatorjev neodvisnosti regulatorjev s področja avdiovizualnih medijev, pa agenciji prinaša že sam zakon o AVMS, in sicer predvsem v smeri večjega razpona ukrepov, večjih možnosti za pridobivanje podatkov in izvajanje nadzora, možnosti izrekanja finančnih sankcij in nenazadnje ustreznejšega financiranja regulacije avdiovizualnih medijev. Zakonske novosti pa ob krepitvi posameznih vidikov formalne neodvisnosti regulatorju prinašajo tudi veliko odgovornost za uveljavljanje dejanske neodvisnosti in učinkovitega delovanja.  

Council of Europe, Committee of Ministers: Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member states on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector.

Direktiva o avdiovizualnih medijskih storitvah (2010/13/EU).

Direktiva o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (2002/21/EU).

Hanretty, C. in C. Koop (2010): De jure and de facto independence of regulatory agencies. Report on the Results on a Worldwide Survey. EUI Working Paper. Dostopno         na:www.psa.ac.uk/journals/pdf/5/2010/485_502.pdf(5.11.2011).

Indicators for independence and efficient functioning of audiovisual media services regulatory bodies for the purpose of enforcing the rules in the AVMS Sirective (SMART 2009/0001) / Preliminary Final Report, dostopno na www.indireg.eu (6. 11. 2011).

Resolucija Evropskega parlamenta o javni radioteleviziji v digitalni dobi: prihodnost dvojnega sistema (2010/2028(INI)).

Sporočilo o državnih pomočeh za financiranje javnih radiotelevizij (2009/C 257/01).

Ulčar in partnerji (2011): Študija o neodvisnosti regulatorja elektronskih komunikacij z vidika novega evropskega zakonodajnega paketa ter pozitivne zakonodaje Republike Slovenije (naročnik študije: Apek).

Analiza, ki so jo leta 2011 za Apek opravili zunanji ocenjevalci, je zaznala pomanjkljivosti ureditve Apeka tako pri zagotovilih funkcionalne, finančne in kadrovske neodvisnosti, kot tudi pri mehanizmih za zagotavljanje neodvisnosti vodstva. Ugotovitve analize so v ključnih poudarkih skladne z rezultati preskusa orodja za merjenje neodvisnosti v okviru študije INDIREG, saj opozarjajo na podobne šibkosti ureditve regulatorja.