Center za pravo in demokracijo (Centre for Law and Democracy – CLD) in organizacija Access Info Europe (AIE), ki sodita med vodilne mednarodne organizacije za človekove pravice, sta v časovnem presledku enega tedna, prva 28. septembra 2011, na mednarodni dan pravice vedeti, objavili izsledke dveh ključnih raziskav o pravici dostopa do informacij javnega značaja. Prva se je ukvarjala z zakonskim okvirom, ki omogoča pravico dostopa do informacij javnega značaja v vseh 89 državah, ki so sprejele ustrezne zakone. Druga pa se je ukvarjala z ocenjevanjem dostopa do informacij o državnem proračunu v praksi 80 držav, od katerih jih ima približno polovica ustrezne zakone.

Slovenija se je na obeh področjih zelo dobro uvrstila. Pri oceni zakonodaje s tega področja si deli drugo mesto, pri dostopnosti do informacij pa se je uvrstila bodisi na peto ali 12. mesto, odvisno od tega, kako je merjena uvrstitev. V tem članku bomo na kratko predstavili metodologijo, na podlagi katere sta bili opravljeni raziskavi, nato pa bomo analizirali uvrstitev Slovenije.

Pri ocenjevanju zakonskega okvira oziroma ocenjevanju pravice dostopa do informacij javnega značaja (glej www.RTI-rating.org) je bila upoštevana trdnost zakonskega okvira, ki zagotavlja pravico do informacij. Omejeno je na presojanje zakonskega okvira in se zato ne poglablja v vprašanje, kako dobro so zakonska pravila izpolnjena. Posledica tega je, da so nekatere države ocenjene visoko, hkrati pa slabo, ko gre za resnično zagotavljanje dostopa do informacij, nekatere države z razmeroma šibko zakonodajo pa so lahko glede informacij razmeroma odprte. Ne glede nato pa boljša zakonodaja omogoča dostopnost, šibka pa jo ovira.

Jedro ocenjevanja dostopnosti informacij je 61 kazalnikov. Vsak od njih ustreza eni od pozitivnih lastnosti zakona. Kazalnike smo sestavili na podlagi analize vseh glavnih mednarodnih standardov za pravico dostopa do informacij javnega značaja, pa tudi na podlagi primerjalne ocene številnih zakonov po svetu, ki urejajo pravico dostopa do informacij javnega značaja. CLD in AIE je pri sestavljanju kazalnikov pomagal posvetovalni odbor strokovnjakov za to vprašanje z vsega sveta.

Kazalniki so razporejeni v sedem glavnih kategorij, kot kaže naslednja razpredelnica:

Štiri glavne lastnosti sistema dostopnosti informacij – obseg, postopki za zahtevek, izjeme in zavrnitve in ugovori – so dobile enako vrednost 30 točk, druge tri pa imajo manjšo vrednost, tako da kazalniki skupaj tvorijo uravnoteženo celoto različnih pravnih značilnosti, ki v praksi zagotavljajo spoštovanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pripomniti je treba, da kazalniki ne zajemajo proaktivnih objav, čeprav se razume, da je to ključni element dobrega sistema dostopnosti informacij. Za to sta dva razloga. V mnogih državah je zakonski okvir za proaktivno objavljanje zelo zapleten, mnoge države pa na tem področju zelo presegajo minimalne zakonske zahteve, tako da je lahko ocenjevanje zakonodaje precej zavajajoče.

Vsakemu kazalniku je bil dodeljen razpon točk, v večini primerov 0–2, za vseh mogočih 150 točk. Države so bile točkovane glede na to, kako dobro zakonski okvir omogoča funkcijo, vsebovano v posameznem kazalniku. Dodelitev vsake točke temelji na podrobnih pravilih točkovanja, ki zagotavljajo, da je točkovanje usklajeno za vse države. Prvotno presojo so interno opravili raziskovalci CLD in AIE, potem pa so jih pregledali domači pravni strokovnjaki.

Nobeno ocenjevanje te vrste ne more veljati za popolno znanstveno delo, zato opozarjamo, da ni mogoče iz manjših razlik v točkovanju delati kakšnih velikih sklepov. Raziskava je nujno zahtevala nekatere težavne odločitve o natančni dodelitvi točk. Kljub temu pa smo prepričani, da smo podali zelo natančno sliko moči zakonskega okolja za dostopnost informacij. Raziskava je zlasti koristna za ugotavljanje vrzeli v zakonodajnem okviru, ki jih je treba zapolniti.

Gre za zelo strogo ocenjevanje, ki temelji na najvišjih mednarodnih in primerjalnih standardih. Države, ki so dobile največ točk – Srbija s 135 točkami, ki ji tesno sledite Indija in Slovenija s 130 točkami – dokazujejo, da je mogoče dobiti veliko točk. Samo 20 od 89 držav pa je dobilo več kot sto točk, 37 držav je dobilo 75 točk ali manj, kar je samo polovica od mogočih 150 točk.

Zakoni, sprejeti pred kratkim, so navadno boljši; od 20 držav, ki so dobile več kot sto točk, jih je 11, ki so zakone sprejele po letu 2005, in sedem, ki so jih sprejele po letu 2000. Na splošno ti zakoni zagotavljajo veliko trdnejše sisteme nadzora in izvajanja in boljše promocijske ukrepe.

Od 20 držav z več kot sto točkami jih je sedem v vzhodni in srednji Evropi, pet v Aziji, štiri v severni in Južni Ameriki, tri v Afriki in samo ena v zahodni Evropi.

Evropa je prispevala 15 držav od 20, ki so se uvrstile najniže. Predvsem gre za države, ki imajo starejše zakone, ki so po obsegu bolj omejeni in imajo šibkejše mehanizme za ugovore.

V sedmih kategorijah se je Slovenija najbolje uvrstila pri kategoriji »obseg« in »ugovori«, kjer je dobila sto in 93 odstotkov točk, najslabše pa v kategoriji »pravica do dostopa« in »sankcije in zaščita«, pri katerih je dobila samo 50 odstotkov točk. Med področja, na katerih je Slovenija izgubila točke, spadajo pravna domneva v prid dostopa, slaba pravila o oprostitvi plačila za revne in pomoči za prosilce, omejena uporaba pravila, da ima prednost javni interes, pomanjkljivo zavarovanje razkritij v dobri veri in pomanjkanje pravil o usposabljanju uradnikov.

Zanimivo je, da se je sedem držav (naslednic nekdanje Jugoslavije) kot skupina dobro odrezalo. Pet od sedmih je dobilo več kot sto točk, ena je dobila 98 točk. Vsi zakoni so bili sprejeti po letu 2000 in so tako močnejša skupina novejših zakonov. S tem pa je mogoče samo delno razložiti uspešnost teh držav in bi zato morali opraviti dodatno raziskavo.

Raziskava o informacijah o proračunu, znana tudi kot »kampanja šestih vprašanj«, je imela namen zbrati empirične podatke o tem, kako so se države izkazale pri zagotavljanju informacij o državnem proračunu. CLD in AIE sta projekt izvajala v partnerstvu z Mednarodnim proračunskim partnerstvom (International Budget Partnership – IBP), vključenih pa je bilo tudi osem organizacij civilne družbe, ki delujejo na treh tematskih področjih – zdravje mater, mednarodna razvojna pomoč in okolje – ,v vsaki od 50 držav pa so pomagale tudi domače organizacije.

Kampanja je bila strukturirana okoli šestih vprašanj o informacijah o proračunu, za vsako od treh tematskih področij dve. Ta vprašanja so bila sestavljena tako, da ne bi sprožili dvomov o zaupnosti (iskana informacija ni bila v nobenem pogledu zaupna).

Ključni cilj raziskave je bil zagotoviti največjo mogočo primerljivost med rezultati držav. V ta namen je bila izdelana podrobna metodologija v obliki protokola o tem, kako je treba vložiti vprašanja, o nadaljnjem postopku, če ni bil zagotovljen zadovoljiv odgovor, in o tem, kako je treba odgovore arhivirati. Prosilce smo tudi opremili s standardnimi zaprosili za vsak zahtevek v različnih jezikih. V celotnem procesu smo prosilcem zagotovili tudi podporo v obliki pomoči, tudi zato da bi zagotovili skladnost postopka.

Odgovori na zahtevke so bili zabeleženi skladno z vnaprej pripravljenim seznamom dvanajstih različnih mogočih odgovorov. Od teh smo tri – pisna zavrnitev, informacijo dobil in nima te informacije – imeli za dokončne odgovore, ker smo domnevali, da so odgovori ustrezni (pisna zavrnitev je temeljila na upravičeni izjemi, odgovor »nima informacije« pa je bil resničen). Vsakemu drugemu odgovoru, ali če ni bilo nobenega odgovora v 30 dneh (tiha zavrnitev), je sledil vnaprej določen postopek (navadno je bil zahtevek ponovljen). Če odgovora ni bilo ali je bil nezadovoljiv, je bil postopek ponovljen tretjič in zadnjič.

Na koncu smo končne odgovore razporedili k vsakemu zahtevku. Navadno smo vzeli najboljši odgovor med vsemi poskusi (če je dvema tihima zavrnitvama sledila informacija, smo zapisali »informacijo dobil«, če pa sta delni informaciji sledili dve tihi zavrnitvi, smo zapisali »nepopolna informacija«). Odgovori so veljali za »pozitivne«, če je bila pridobljena vsaj ena relevantna informacija (kar je bil glavni cilj raziskave) in »ustrezna«, če je bila pozitivna ali pa informacije niso imeli.

Rezultati na splošno niso spodbudni. Manj kot polovica (45 odstotkov) vseh zahtevkov je imela pozitiven rezultat (da je bila torej pridobljena takšna ali drugačna informacija), 38 odstotkov vseh zahtevkov pa se je končalo s tiho zavrnitvijo tudi po treh poskusih. Povprečno je bilo treba 2,2 poskusa in celo za ustrezne odgovore (kjer ni bilo tihih zavrnitev) so morali prosilci pogosteje kot ne poskusiti informacijo pridobiti dvakrat. Povprečen čas, ki so si ga naslovniki vzeli za odgovor, je bil 62 dni.

Po pričakovanjih je bila pozitivna korelacija med ustrezno zakonodajo in boljšimi odgovori. To drži za vse kazalnike (popolne odgovore, pozitivne odgovore, ustrezne odgovore, število poskusov in pravočasen ogovor). Poleg tega je bil ta učinek večji, čim dlje je bila zakonodaja v veljavi (kar pomeni, da so se države, ki so imele zakonodajo veliko dlje, odrezale bolje).

Morda je bilo manj pričakovano dejstvo, ki pa se je ujemalo z rezultati ocenjevanja, da so se države, ki imajo že dolgo demokratično tradicijo, slabše odrezale. Uveljavljene demokracije imajo vse razen ene zakone o pravici do informacije, ki so večinoma že vsi dlje časa v veljavi, a je bil njihov rezultat enak povprečju vseh držav z omenjenim zakonom. Odrezale so se precej slabše kot druge države z razmeroma manj časa uveljavljenimi zakoni o pravici do informacije, na primer mlajše demokracije vzhodne in srednje Evrope. Mlajše demokracije tvorijo celo dve tretjini 15 najbolje uvrščenih držav.

Slovenija se je dobro odrezala. Pet zahtevkov je dobilo odgovore, ene informacije pa niso imeli. Dobila je pet pozitivnih odgovorov in šest ustreznih odgovorov. Tudi povprečen čas odgovora 31 dni je bil sprejemljiv, ni pa se tako dobro izkazala glede povprečnega števila poskusov – 2,2. Glede na razvrstitev držav s petimi pozitivnimi in šestimi ustreznimi odgovori si Slovenija deli peto mesto po merilu prejete informacije in dvanajsto po merilu povprečnega števila poskusov.

Obe raziskavi sta jasno dokazali, da je treba še veliko narediti za presojanje kakovosti uresničevanja pravice do informacij. CLD in AIE nameravata na obeh področjih nadaljevati delo.

»Nič nimam proti, če vprašanja in odgovore objavijo po tem, ko je zgodba že objavljena v mediju. Sporno pa je, kadar vprašanja in odgovore objavijo, še preden je članek v časopisu,« svoje izkušnje z inšpektoratom za delo – ki novinarska vprašanja posameznih medijev in svoje odgovore nanje objavlja na svoji spletni strani – opisuje novinarka Žurnala24 Sabina Kržič. Takšna praksa se ji zdi povsem nekorektna, ker inšpektorat tako konkurenčnim medijskim hišam na pladnju prinaša zgodbe, ki jih novinarji preverjajo več tednov. »Z enim klikom na spletno stran inšpektorata lahko namreč konkurenca dobi vpogled v to, kaj pripravlja kolega v drugem mediju, in tako lahko na zelo enostaven način dobi ideje za članke. Pri tem pa lahko novinarju iz drugega medija, ko ga z zgodbo prehiti, uniči več dni njegovega dela. Torej, konkurenca novinarju lahko ukrade zgodbo, še preden jo objavi,« pojasnjuje Kržičeva.

Iz Inšpektorata za delo Republike Slovenije (IRSD) pojasnjujejo, da so se ta takšno prakso odločili na podlagi izkušenj, ko so posamezni novinarji javnosti podajali odgovore v nasprotju z njihovimi navedbami oziroma so bile posamezne navedbe iztrgane iz konteksta.

»Glede na to, da so odgovori medijem namenjeni obveščanju javnosti, na ta način zagotavljamo, da zainteresirana javnost lahko pridobi vpogled v celotne naše odgovore in si ustvari svojo sliko. Menimo tudi, da na podlagi objavljenih vprašanj novinarjev in naših odgovorov še ni mogoče govoriti 'o zgodbah na pladnju, na katerih novinarji trdo delajo'. Razen posameznih novinarjev Žurnala tudi nismo prejeli očitkov drugih novinarjev, da konkurenčni mediji dobijo zgodbe na pladnju.«

S spletnimi objavami so na inšpektoratu začeli konec marca 2011, torej od tedaj, ko je novinarka Sabina Kržič – za njo pa še drugi novinarji – začela poročati o spornih predavanjih med službenim časom zdaj že nekdanjega prvega moža inšpektorata Boruta Brezovarja. Zato Kržičeva meni, da je šlo za »nekakšen način maščevanja medijem, ki smo razkrivali tovrstna navzkrižja interesov«. Dodaja tudi, da je neenakopravno obravnavanje novinarjev razvidno tudi v hitrosti odgovorov: posamezni novinarji odgovor prejmejo v dnevu ali dveh, drugi pa čakajo cel teden, niso pa vprašali za kakšno zahtevno statistiko.

Iz inšpektorata še pojasnjujejo, da novinarjem na njihova zaprosila odgovarjajo na naslove, iz katerih zaprosilo prejmejo, in sicer v skladu z roki in določili zakona o medijih in zakona o dostopu do informacij javnega značaja. »V nadaljevanju pa tako zaprosilo kot tudi odgovor objavimo na svoji spletni strani,« so zapisali v odgovoru na vprašanja Medijske preže, ki so prav tako objavljena na spletni strani IRSD. Pri tem so še pojasnili, da glede tovrstne prakse niso edina institucija v državi. »Predstojnik organa vodi in predstavlja inšpektorat, organizira in koordinira delo ter v okviru svojih pooblastil odgovarja za zakonitost, kakovost in učinkovitost dela inšpekcije. Metode dela, ki jih pri tem določi, pa so povezane z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in niso predmet informacij za medije oziroma javnega značaja,« je v odgovoru na vprašanje, ali gre za maščevanje inšpektorata zaradi razkritja spornih predavanj Brezovarja zapisal Boris Ružič, do nedavnega vršilec dolžnosti glavnega inšpektorja za delo.

Informacijska pooblaščenka Nataša Pirc ne vidi zadržkov pri objavi novinarskih vprašanj in odgovorov, saj novinar ne sprašuje za lastne potrebe, ampak za to, da bo obvestil javnost – torej jo lahko obvesti tudi organ sam. »Vsak organ v javnem sektorju je zavezan odgovarjati na vprašanja novinarja ravno zaradi obveščanja javnosti,« pravi Pirčeva in poudarja: »Ni dolžnost organa, da ščiti ekskluzivnost novinarjev ali določenega medija. Če se vprašanja in odgovore odloči objaviti, v tem ne vidim ničesar nezakonitega (novinar se tudi sicer v mediju predstavlja s polnim imenom in priimkom) – najbrž pa novinarjem preprosto ni všeč, da lahko novico, ki so si jo 'zamislili oni', objavi potem kdorkoli. Zakonodaje, ki bi to prepovedovala, ni.«