Medijska preža št. 34-35, maj 2009

Kolega Ivan Pavlov, vodja kampanje »Pravica vedeti« v Rusiji, je enkrat izjavil, da ljudje ne morejo biti svobodni in se ne morejo zavedati vseh svojih pravic, če nimajo pravice vedeti. Dodal je še, da so civilne svoboščine kot mišice. Če jih ne uporabljamo, atrofirajo.

Tudi sama se z njim osebno zelo strinjam. Zakonodaja s področja dostopa do informacij javnega značaja v vsaki državi sodi med osnovne pogoje, da ljudje pravico vedeti sploh lahko izvršujejo. Izkazalo se je, da ni dovolj samo ustavno določilo, ki med temeljne človekove pravice uvršča pravico do svobode izražanja. Ni dovolj imeti tudi zgolj ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki je v slovenski ustavi opredeljena kot temeljna človekova pravica v 39. členu. V Sloveniji smo to pravico dobili z novo slovensko ustavo leta 1991, a vse do leta 2003, ko smo med zadnjimi v Evropi vendarle dobili tudi Zakon o dostopu do informacij javnega značaja, ta pravica v praksi ni zaživela. Menim, da zato, ker je za izvrševanje te pravice bistveno, da obstaja materialnoprocesni predpis, ki uzakonja način, pogoje in pritožbene razloge, če organ javnega sektorja dostop do informacije zavrne.

Zelo pomembno je tudi to, da pravica vedeti ne omogoča samo zahtevati dokumente, temveč tudi aktivno delovanje države; da o pomembnih dejstvih sama obvešča državljane, kamor kot najpomembnejša naloga sodi obveščanje o sprejemu in začetku veljavnosti vseh pravnih predpisov, ki jih moramo ljudje spoštovati. Mislili bi si, da so stari časi tajnih uradnih listov že mimo. A žal ni tako. Zadnji primer, ki ga je obravnavalo Sodišče Evropskih skupnosti (SES) v Luksemburgu, je mala šola o sistemu in pravilih pravne države za Evropsko unijo, ki si je drznila v svoji pravni ureditvi izvesti takšen spodrsljaj, ki prav nikomur ne more biti v ponos.

SES je 10. marca 2009 sprejelo pomembno odločitev v zvezi z dostopom do dokumentov evropskega parlamenta, sveta in komisije.(1) Razsodilo je, da neobjava pravil ravnanja, ki jih morajo spoštovati posamezniki, pomeni tako hudo kršitev najosnovnejših načel pravne države, ki jih mora spoštovati tudi Evropska skupnost, ter da uredbe ali deli uredb, ki niso bili objavljeni v Uradnem listu EU, pravno ne obstajajo, zato ne morejo biti zavezujoči. Sodba se navezuje na Prilogo k Uredbi o skupnih pravilih na področju varnosti civilnega letalstva,(2) ki vsebuje pravila glede predmetov, ki morajo biti pred vstopom na letalo odstranjeni iz potnikove ročne prtljage. Omenjena pravila so bila sprejeta in so se v praksi izvajala že od leta 2002, sam dokument pa je vse do leta 2008 ostal tajen.

Tožbo je vložil g. Heinricha proti avstrijskim organom po tem, ko so mu ti zavrnili dostop v letalo, ker je v ročni prtljagi nosil teniška loparja. Teniške loparje so namreč avstrijski organi šteli za predmete, ki so prepovedani glede na zgoraj omenjeno prilogo k uredbi na področju varnosti civilnega letalstva.

Vsakomur od nas se je zagotovo že kdaj zgodilo, da mu je bila ob varnostnem pregledu na letališču trajno odvzeta kakšna majhna pilica za nohte, mali švicarski nožek, škarjice ali podobni mali ostri predmeti. Na lastni koži so številni potniki v letalskem prometu izkusili zmedo, ki je bila posledica neobjavljenega dokumenta. Ob navedenem naj spomnim, da se v skladu z drugim odstavkom 254. člena ES uredbe sveta in komisije objavijo v Uradnem listu Evropske unije in začnejo veljati z datumom, ki je v njih naveden, sicer pa dvajset dni po njihovi objavi. Iz besedila določb tega člena izhaja, da uredba skupnosti ne more imeti pravnih učinkov, če ni bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije. Sodišče je v konkretnem primeru ugotovilo, da možnost omejiti pravico državljanov Unije do dostopa do dokumentov institucij tudi zaradi boja proti terorizmu ne more veljati za akte, ki so za posameznike pravno zavezujoči.

Da do takšnih primerov ne bi prihajalo in da si države ali (zveze držav) ne bi postavljale svojih pravil, so z vidika urejanja nekega pravnega področja, sploh pa področja temeljnih človekovih pravic, izjemnega pomena tudi t. i. nadnacionalni pravni viri (konvencije, pakti). V Evropi, na ravni Sveta Evrope, že desetletja potekajo razprave o prenovi (modernizaciji, če hočete) Evropske konvencije o temeljnih človekovih pravicah (EKČP). Kar nekaj »novih« pravic je nastalo po letu 1953, ko je EKČP stopila v veljavo. Med drugim tudi varstvo osebnih podatkov in dostop do javnih informacij. Svet Evrope kaže zelo konservativno miselnost pri prenovi in se teh postopkov ne loteva pogosto (kar je sicer razumljivo), a ravno pri dostopu do javnih informacij se ta pretirana zadržanost kaže kot neutemeljena.

Tudi zato, ker so sodniki Evropskega sodišča za temeljne človekove pravice (ESČP) vedno v precepu, ko odločajo o pritožbah, ki evidentno kažejo v smer dostopa do javnih informacij, a zaradi premalo »natančnega« 10. člena EKČP (pravica do svobode govora) iz dikcije tega člena te pravice ne izpeljejo. ESČP je (žal) s svojim bolj modernim in odprtim razmišljanjem na področju dostopa do javnih informacij prehitelo Medameriško sodišče, ki je v sodbi Claude Reyes in drugi proti Čilu(3) izrecno zapisalo, da pravica do svobode izražanja vsebuje tudi pravico dostopa do javnih informacij.

Težava 10. člena EKČP glede na primerljive nad nacionalne pravne vire (Pakt o državljanskih in političnih pravicah OZN-a,(4) Ameriška konvencija o človekovih pravicah, recimo,(5) na podlagi katere sodi Medameriško sodišče) je v tem, da dikcija tega člena ne vsebuje izjemno pomembne besede »iskati« (seek) , torej pravico iskati, zahtevati neko informacijo. Prvi odstavek tega člena se namreč glasi takole:

»Vsakdo ima pravico do svobodnega izražanja. Ta pravica obsega svobodo mišljenja ter sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti in ne glede na meje.«

Člen je dejansko napisan tako, da omogoča (zgolj) sprejemanje in sporočanje obvestil, ne pa tudi iskanja.

Neposredna uporaba EKČP torej v državah članicah, ki imajo podnormiran zakon s področja dostopa do javnih informacij, in v državah članicah Sveta Evrope, ki zakona sploh nimajo, torej pri dostopu do javnih informacij, ne pride v poštev.

Zaradi te velike »pomanjkljivosti« EKČP se že vrsto let znotraj Sveta Evrope države članice dogovarjajo, da bi bilo oportuno sprejeti vsaj neko zavezujočo konvencijo, če EKČP še ni »zrela« za prenovo. Cilj Sveta Evrope vendarle je, da na področju pravic in svoboščin poenotijo vsaj minimalne pravne standarde v vseh državah članicah.

In nastala je Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov…

Nastajanje konvencije

Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je oktobra lani sprejela Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov (Convention on Access to Official Documents);(6) pozneje, konec novembra, jo je še Svet ministrov. Prihodnja Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov (konvencija) bo s svojo dikcijo sicer postavila jasne usmeritve za uveljavljanje in uporabnost informacijske svobode (freedom of information), kot tudi imenujemo pravico do dostopa do informacij javnega značaja, a Svet Evrope je zamudil priložnost, da bi konvencija postavila boljše, modernejše standarde. Sprejem konvencije je dalj časa povzročal burne razprave med eksperti, člani skupine, ki je osnutek pripravila, saj imajo različne poglede na urejanje te pravice, širokega konsenza pa ni niti med državami članicami Sveta Evrope. Pravzaprav so se skupina ekspertov in države članice razdelile na dva pola – na tiste, ki zagovarjajo minimalne standarde, ki še zagotavljajo implementacijo in pravzaprav le neko osnovno raven pravice, in na tiste, ki zagovarjamo naprednejše standarde, ki bi pomenili razvoj pravice. Slovenija je imela pri zagovarjanju naprednejše konvencije vodilno vlogo.

Slovenska informacijska pooblaščenka (in tudi kar nekaj drugih članov skupine ekspertov, na primer Portugalec, Italijanka in Španka) je menila, da bi bilo treba pri pripravi konvencije kot prvega zavezujočega predpisa na ravni Sveta Evrope upoštevati tudi stališča, ki so se v praksi tistih držav, ki so nedavno uvedle dostop do informacij javnega značaja (na primer Slovenija, Velika Britanija, Litva, Moldavija, Hrvaška, Srbija in Makedonija), izkazala za uspešne, celo nujno potrebne.

Novejše zakonske rešitve so namreč take, da se po njih zgledujejo tiste države, ki dostopa do informacij javnega značaja še nimajo urejenega in v nekaterih pogledih odstopajo od rešitev tistih držav, ki sicer v praksi dosegajo nedvomno visoko stopnjo preglednosti, vendar imajo starejšo in zato pogosto tudi zastarelo zakonsko ureditev (na primer Francija, Švedska in Norveška). Čemu bo namreč služila konvencija, če predpisuje standarde, ki ne bodo prispevali nobenega razvoja?

Prepričana sem, da je zgodovina že pokazala pravo vrednost preglednega in odprtega delovanja javnega sektorja in da je treba dostopu do informacij javnega značaja kot temeljni človekovi pravici zagotoviti takšno konvencijo na ravni Sveta Evrope kot temeljni nadnacionalni organizaciji za človekove pravice v Evropi, ki sega prek njenih geografskih meja, ki bo odražala najboljše zakonodajne rešitve, najboljšo prakso ter uveljavljene in učinkovite standarde.

Taka konvencija se ne bi smela ustvarjati z vidika čim širšega konsenza, temveč bi morala stremeti k čim višji ravni dostopa do informacij, predvsem pa se ne bi smela oddaljiti od miselnosti, ki izhaja iz Priporočila (2002) št. 2 Sveta Evrope.(7) To pomeni, da bi morala vsebovati vsaj še naslednje minimalne rešitve oz standarde:

zagotovitev pritožbe zaradi molka, ki je neizogibno povezana z določitvijo roka za posredovanje informacij;
nanašati bi se morala na vse tri veje oblasti: ne le izvršilno, temveč tudi zakonodajno in sodno vejo v celoti;
zajemati bi morala tudi nosilce javnih pooblastil in izvajalce javnih služb;
vsebovati bi morala določbe o aktivnem zagotavljanju informacij s strani zavezancev.(8)

Naj pojasnim samo pomanjkljivost, opisano pod točko 1. Zaradi dveh držav, ki roka za posredovanje informacij v nacionalnem zakonu nimata (Danska in Švedska), je to določilo iz osnutka konvencije izpadlo. Rok za posredovanje (Slovenija ima 20 delovnih dni) je bistvenega pomena za uveljavitev te pravice, saj brez njega hitrost odločanja prepustimo popolni diskreciji organa, ki poseduje zahtevano informacijo. Ohlapna dikcija v smislu »organ naj odloči čim hitreje, nemudoma …« resnično ne pripomore k pravni varnosti.(9)

Povsem pravno nedopustno pa je skupina ekspertov v predlog konvencije vnesla tudi določilo, ki omogoča t. i. rezervacijo oz. pridržek na prav vsak člen, ki potencialnim državam podpisnicam tako daje možnost, da konvencijo sicer ratificirajo, vendar se lahko zaradi tega določila izognejo temeljnih načel, katerih nespoštovanje izniči celotno vrednost konvencije (na primer možnost rezervacije na člen, ki določa izjeme od prosto dostopnih informacij, ali na člen, ki določa dostop brez izkazovanja pravnega interesa). To je v svojem nagovoru informacijskim pooblaščencem 29. septembra na Brdu pri Kranju poudaril tudi predsednik republike dr. Danilo Türk.

Vsa ta zapisana stališča, zakaj in v katerih delih je konvencijo mogoče izboljšati, je v svojem poročilu, ki so ga prejeli poslanci parlamentarne skupščine Sveta Evrope, podprl tudi poročevalec – nizozemski poslanec Klaas De Vries.(10) Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je 3. oktobra upoštevala priporočilo poslanca in odločila, da mora osnutek konvencije nazaj v obravnavano na odbor (Steering Committee) za človekove pravice.

Žal smo vsi opozarjali zaman. Odbor ministrov Sveta Evrope ja namreč potrdil tekst brez sprememb 27. 11. 2008.(11)

Konvencijo so »pokvarili« že eksperti, ki so pripravili osnutek in države pozneje niso več imele nobenega interesa teksta popravljati.

Kaj se je pravzaprav dogajalo?

Upoštavati je treba, da naj bi bilo Priporočilo (2002) št. 2 Sveta Evrope izhodišče za predlog konvencije, ki pa se ga skupina ekspertov žal zaradi blokiranja z vetom ni držala. Če je namreč ena država od 16 prisotnih v skupini ekspertov(12) izrazila pomislek pri nekem členu, je bil ta člen deležen popravkov, ki so to državo zadovoljili. Vse te države, ki so nižale standard, pa so žal očitno zastopale stališče, da mora biti konvencija taka, da državi, ki jo je strokovnjak zastopal, ne bo treba spremeniti nacionalnega zakona.(13)

Nekateri strokovnjaki so tudi jasno priznali, da so jim njihove vlade dajale napotke, kakšno stališče zastopati, in so tako že v delo skupine ekspertov vnesli politično odločanje in ne zgolj strokovnih argumentov, kar bi za delo takih skupin moralo biti pravilo.

Aktivnosti Slovenije

V postopku sprejema osnutka konvencije smo si predstavniki slovenskih institucij zelo prizadevali za sprejem čim bolj napredne konvencije, ki sledi mednarodnim modernim standardom. Tako je informacijski pooblaščenec aktivno deloval v skupini ekspertov, ki je pripravila osnutek konvencije in za svoja stališča pridobil tudi izraze podpore številnih informacijskih pooblaščencev iz držav članic Sveta Evrope.(14) Prav tako je svoja stališča zagovarjal tudi v skupini ekspertov, kjer smo oblikovali tudi t. i. slovenski predlog, ki je jasno nakazal na glavne pomanjkljivosti osnutka konvencije.

Prizadevanja za takšno konvencijo, ki podpira najboljše standarde preglednosti in odprtosti, je podprl tudi nekdanji minister za javno upravo dr. Gregor Virant in pismo, v katerem so bile izpostavljene nekatere nujne pravne rešitve, naslovil na vse pristojne ministre, ki na tem področju delujejo v Svetu Evrope.

Moderna stališča iz slovenskega predloga je na Odboru za človekove pravice zastopala tudi predstavnica ministrstva za zunanje zadeve in s tem utrdila sloves naše države, ki tako v Evropi kot tudi v svetu uživa velik ugled zaradi ureditve na področju dostopa do informacij javnega značaja.

Slovenska stališča in izkušnje, ki jih imamo na področju transparentnega delovanja javnega sektorja, so moderna in predvsem ne povzročajo večjih težav v praksi, ne zavezanecem, ne prosilcem, ne informacijskemu pooblaščencu. Republika Slovenija je splošni Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ)(15) sprejela leta 2003. Že z uveljavitvijo zakona je bil ta zakon znanilec pomembnih sprememb v prid preglednega delovanja javnega sektorja, in sicer iz naslednjih razlogov:

nanaša se na vse tri veje oblasti;
zajema tako državne organe, kot tudi nosilce javnih pooblastil in izvajalce javnih služb in celo vse osebe javnega prava;
opredeljen je rok za odločitev o zahtevi za dostop v dolžini 20 delovnih dni;
predvidene so različne vrste pritožb kršitev pravice dostopa do informacij javnega značaja, med njimi tudi pritožba zaradi molka ter pritožba zaradi neposredovanja informacije v predvideni obliki;
od septembra 2003 deluje neodvisen in samostojen pritožbeni organ za dostop do informacij – Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja, ki se od 31. 12. 2005 imenuje informacijski pooblaščenec zaradi združitve z državnim nadzornim organom za varstvo osebnih podatkov;
informacijski pooblaščenec je pritožbena stopnja pred sodnim varstvom te pravice in ima kot pritožbeni organ močna pooblastila za odločanje, ki vključujejo tudi možnost spremeniti odločitev organa na prvi stopnji in s tem tudi odrediti posredovanje informacije;
v zakonu so opredeljene številne obveznosti organov zavezancev, na primer, da je vsak zavezanec dolžan javno objavljati po vsebinskih sklopih urejen katalog informacij javnega značaja, s katerimi razpolaga; hkrati pa je vsak zavezanec dolžan posredovati v svetovni splet informacije javnega značaja: prečiščena besedila predpisov, programe, strategije, stališča, mnenja in navodila, predloge predpisov, informacije v zvezi s svojimi postopki in javnimi naročili;
predvidenih je bilo 12 ozko opredeljenih izjem od prosto dostopnih informacij, za večino izjem je bil v uporabi škodni test, leta 2005 pa je bila sprejeta novela tega zakona, ki je uvedla testa interesa javnosti na večino do takrat relativnih 11 izjem od prosto dostopnih informacij.

Prepričana sem, da je dober zakonski model Slovenija prevzela tudi iz Priporočila (2002) št. 2 Sveta Evrope, ki je skupaj z obrazložitvenim memorandumom pomembno prispeval k razvoju višjih standardov pri dostopu do informacij javnega značaja, posledično pa vplival na dobre rezultate Slovenije na meritvah svobode tiska in zaznane koruptivnosti.

Ustrezna normativna izhodišča so obrodila sadove tudi v praksi. Za učinkovitost dostopa do informacij se je za zlasti pomembno izkazala pritožba zaradi molka zavezancev. V preteklih letih je bilo pritožb zaradi molka približno štirikrat več kot pritožb zoper odločbe o zavrnitvi dostopa do informacij. Na tej podlagi lahko utemeljeno sklepam, da brez predvidene pritožbe zaradi molka dostop do informacij javnega značaja ne bi zaživel. Pritožbi zaradi molka namreč v slovenski ureditvi sledi poziv informacijskega pooblaščenca k takojšnjemu sprejemu odločitve in s tem najpogosteje k posredovanju informacije. Kot izjemno produktivna se je izkakala tudi s tem povezana jasna določitev roka za posredovanje informacij, ki daje varnost predvsem prosilcem dostopa do informacij. Brez ustreznih pooblastil neodvisnega pritožbenega organa, ki vzpostavlja enotno prakso od uveljavitve dostopa zakon ne bi bil sprejet s strani zavezancev in prosilcev.

Konvencija bo pripravljena za ratifikacijo v državah članicah Sveta Evrope konec maja letos

Ratifikacijski postopki se bodo začelu ravno v času, ko bo Slovenija prevzela vlogo predsedujoče Svetu Evrope. Tudi nova vlada bo kot kaže imela podoben (dober) odnos do transparentnosti in pogovarjamo se, da bi Slovenija kot predsedujoča lahko dala državam članicam zgled in kot prva ratificirala konvencijo.

Poudariti je treba, da Slovenija ne bo imela nikakršnih težav ratificirati konvencije, saj vse standarde, ki jih sicer šibka konvencija vsebuje, že imamo v našem nacionalnem zakonu, pa tudi predlogi, s katerimi smo skušali besedilo vendarle še izboljšati, so bili takšni, ki jih slovenski Zakon o dostopu do informacij javnega značaja že vsebuje.

Slaba konvencija, ki se je oddaljila od dobrih in že veljavnih standardov in se je zadovoljila zgolj z minimalnimi rešitvami, pa lahko prinese negativne učinke. Ti bi se kazali predvsem v državah, kjer dostop do informacij javnega značaja še nima dolge tradicije. Boljša konvencija pa bi po drugi strani lahko koristila tudi državam, kjer preglednost delovanja že velja za običajno in bi pomenila priložnost, da stopijo na tem področju korak naprej in zagotovijo perspektivo tej pomembni in mladi pravni panogi. A v tej situaciji je bolje reči: Bolje to kot nič! Evropa bo vendar le dobila prvi mednarodno zavezujoči akt na področju dostopa do javnih informacij – in to kot prva nad nacionalna organizacija na svetu sploh.

1 Primer C-345/06, dostopen v slovenskem prevodu na eur-lex.europa.eu, stran obiskana 12. 3. 2009.
3 Dostopno na www.corteidh.or.cr/casos.cfm?idCaso=245.
4 Člen 19, 2. odstavek: »Vsakdo ima pravico do svobodnega izražanja; s to pravico je mišljeno svobodno iskanje, sprejemanje in širjenje vsakovrstnih informacij in idej, ne glede na državne meje, v ustni, pisni, tiskani ali umetniški obliki ali na katerikoli drug svobodno izbran način.«
5 Člen 13: Everyone has the right to freedom of thought and expression. This right includes freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing, in print, in the form of art, or through any other medium of one’s choice.
6 Dostopna je na assembly.coe.int, stran obiskana 12. 3. 2009.
7 Priporočilo je dostopno na www.coe.int/T/E/Human_rights/rec(2002)2_eng.pdf.
8 Več o pomanjkljivostih konvencije na www.access-info.org.
9 Člen 5, točka 4 predlagane konvencije se glasi: A request for access to an official document shall be dealt with promptly. The decision shall be reached, communicated and executed as soon as possible or within a reasonable time limit which has been specified beforehand. Neuradni prevod avtorice članka: »Zahtevo za dostop do uradnega dokumenta se mora obravnavati takoj. Odločitev mora biti sprejeta, vročena in izvršena čim prej ali v okviru razumnega roka, ki je bil predhodno določen.«
10 Njegovo poročilo je dostopno na assembly.coe.int.
11 CM/Del/Dec(2008)1042bis/1.2d/appendix2E / 27 November 2008 Council of Europe Convention on Access to Official Documents (Adopted by the Committee of Ministers on 27 November 2008 at the 1042bis meeting of the Ministers' Deputies). Dostopno na wcd.coe.int, stran obiskana 12. 3. 2009.
12 Predstavniki skupine ekspertov so Belgija, Bolgarija, Danska, Francija, Nemčija, Italija, Nizozemska. Norveška, Poljska, Portugalska, Rusija, Švedska, Španija, Turčija, Velika Britanija in Slovenija.
13 Prednjačile so Danska, Francija, Švedska, Norveška, Nizozemska itd., torej države, ki so »učile« druge o tej pravici, a smo jih »učenci«, države vzhodne in srednje Evrope, že prehiteli.
14 Tej temi smo posvetili tudi 3. konferenco evropskih informacijskih pooblaščencev, ki je 29. oktobra 2008 potekala na Brdu pri Kranju.
15 Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB in 117/06 – ZDavP-2.

Toby Mendel
Ali sprejeta konvencija izpolnjuje pričakovanja?
Obstaja mnogo področij, kjer konvencija ne dosega boljših standardov glede pravice do informacij, ki jih ima štirinajst držav iz moje študije – Sprejetje Konvencije je zamujena priložnost za vzpostavitev močne zaščite človekovih pravic v Evropi, pa tudi za Evropo, da bi spet prevzela vodilni položaj, ki ga je na področju pravice do informacij nekoč že imela

Sedemindvajsetega novembra 2008 je Svet Evrope sprejel prvi akt na svetu, ki obravnava pravico do dostopa do informacij javnega značaja (oziroma informacijsko svobodo(1)), Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov (v nadaljnjem besedilu Konvencija). Sprejemanje Konvencije je bilo zaznamovano s konflikti s civilnodružbenimi gibanji, informacijskimi pooblaščenci in drugimi uradniki, celo Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je izrazila ostro kritiko osnutka dokumenta, ko je bil nared za končno odločanje.(2) Zelo težko bi rekli, da je imela Konvencija obetaven začetek, zaključne faze njenega nastanka pa so bile omadeževane s tajnostjo, saj uradniki civilni družbi niso hoteli razkriti vsebine ključnih sestankov, kjer so bile sprejete glavne odločitve.(3)

Moj članek bo proučil posamezne problematične določbe Konvencije v primerjavi z zakoni štirinajstih držav po svetu – v Evropi, pa tudi v Aziji, Amerikah in Afriki. Štirinajst izbranih držav je istih, ki sem jih analiziral tudi v knjigi Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, 2nd Edition [Informacijska svoboda: Primerjalen pregled zakonodaje, 2. izdaja], ki je marca 2008 izšla pri UNESCO:(4) Azerbajdžan, Bolgarija, Indija, Jamajka, Japonska, Kirgizistan, Mehika, Peru, Južna Afrika, Švedska, Tajska, Uganda, Združeno kraljestvo, Združene države Amerike.

Izbor držav za primerjalno študijo temelji na več faktorjih, na primer na geografski distribuciji, še pomembnejše pa je dejstvo, da imajo napredno zakonodajo o pravici do informacij. Zatorej ne gre za naključen ali reprezentativen vzorec vseh držav sveta, ki priznavajo pravico do informacij. To pa je gotovo primerno. Več kot razočaranje bi namreč bilo, če bi Svet Evrope po dolgem in napornem procesu nazadnje sprejel konvencijo, ki bi zgolj odsevala povprečje tega, kar so države po svetu na tem področju že dosegle. Čeprav to lahko služi za spodbujanje tistih s slabšim položajem, da se približajo povprečju, pa seveda ne more biti navdih za pogled naprej, kar naj bi Svet Evrope predstavljal.

Sprejeta Konvencija ima več pomembnih točk, navkljub kritikam, ki so bile usmerjene vanjo. Med drugim široko definira informacijo (»uradni dokumenti«) (člen 1.2.b), jasno določi pravico do dostopa (člen 2), vzpostavi škodni test in test interesa javnosti za izjeme (člen 3.2), zagotavlja dobra proceduralna pravila, vključno z vlaganjem prošenj, plačilom stroškov in določbami glede pomoči prosilcu (členi 4–7), ter od držav podpisnic zahteva, da vnesejo pozitivne ukrepe za promoviranje pravice do informacij (»dopolnilni ukrepi« v 9. členu).

Konvencija pa je bila tudi predmet ostrih kritik, saj obstaja mnogo področij, kjer ne dosega boljših standardov glede pravice do informacij, ki jih ima štirinajst držav iz moje študije. Med pomanjkljivostmi so obseg organov oblasti, ki so zajeti v Konvenciji, nekatere izjeme, pomanjkanje časovnih omejitev za zagotovitev informacij in šibke zahteve glede obvestila v primeru zavrnitve dostopa, pomanjkanje jasnih zahtev za nadzorni organ in zelo šibka pravila glede proaktivnega razkrivanja informacij.

Helen Darbishire
Prepoznavanje pravice
Napredek glede zagotavljanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja je najbolj potisnil naprej razvoj globalnega gibanja civilnodružbenih organizacij, ki vztrajajo, naj transparentnost vladanja postane središčnega pomena v demokratičnih spremembah – Škoda, da je bila Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov sprejeta pred odločitvijo Evropskega sodišča za človekove pravice aprila 2009, saj njegova razsodba nakazuje, da je obseg pravice širši od zgolj javnoupravnih organov

Štirinajstega aprila 2009 je Evropsko sodišče za človekove pravice prvič v svojem delovanju sprejelo razsodbo, ki priznava pravico do dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo javni organi.(1)

V tem primeru je Madžarsko združenje za državljanske pravice od madžarskega Ustavnega sodišča zahtevalo, da objavi pritožbo nekega parlamentarca, ki je spodbijal legalnost novega zakona o zdravilih. Ustavno sodišče je zavrnilo objavo informacije in prosilci so se pritožili v Strasbourg.

Evropsko sodišče za človekove pravice, ki dotlej ni priznavalo popolne pravice do dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo vlade, je v zavrnitvi madžarskega Ustavnega sodišča kljub temu prepoznalo kršitev Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, in še posebej 10. člena, ki ščiti pravico do svobodnega izražanja.

Evropsko sodišče za človekove pravice je poudarilo, da gre za poseganje v pravico do svobodnega izražanja v primerih, ko javen organ poseduje informacije, ki so bistvenega pomena za medije, da lahko opravljajo svojo vlogo javnega nadzornika, ali za civilno družbo, da lahko uveljavlja svojo funkcijo družbenega nadzornika.

V svojem bistvu odločitev Sodišča pomeni razširitev tradicionalne zaščite medijske svobode tudi na pravico do zahtevanja in pridobivanja informacij, s katerimi razpolagajo javni organi. Sodniki so ta paradigmatski obrat dosegli z argumentom, da zavrnitev razkritja informacije, s katero javni organ razpolaga, pomeni izvrševanje »cenzorske moči informacijskega monopola«, zaradi česar mora javni organ takšne informacije razkriti.

Sodišče za človekove pravice je še poudarilo, da ko gre za zadeve javnega interesa, celo kadar se zahtevana informacije tiče določene politike oziroma stališč javnih oseb, ne more biti nobenega opravičila za zadrževanje informacije na osnovi zaščite zasebnosti teh posameznikov. Karkoli takega bi bilo »usodno za svobodo izražanja«, se konča sodba.

Ta zgodovinska sodba je bila izrečena le pet mesecev za tem, ko je Svet Evrope sprejel prvi zavezujoči akt na svetu, ki obravnava pravico do dostopa do informacij javnega značaja, Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov (Convention on Access to Official Documents; sprejeta 27. novembra 2008).(2) Ta konvencija, ki pomeni pomemben korak v razvoju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, vzpostavlja osnovna vodila glede te pravice in bo junija 2009 pripravljena za ratifikacijo.

Čeprav Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov zaradi vzpostavljanja prenizkih standardov kritizirajo skupine, ki zagovarjajo človekove pravice in medijsko svobodo, vsebuje nekaj pomembnih zahtev, ki jih mora izpolniti vsaka država in ki bodo podrobneje opisane v nadaljevanju.

Odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice je za evropski kontinent prelomna, saj so se mnogi bali, da Sodišče ne bo zmoglo najti načina za uskladitev dostopa do informacij javnega značaja in pravice do svobodnega izražanja, ki jo je Evropska konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin tako dobro utrdila. To pa v svetovnem merilu ni prva takšna razsodba: septembra 2006 je Medameriško sodišče za človekove pravice razsodilo v primeru proti Čilu in ugotovilo, da zaščita pravice do svobodnega izražanja in informacij v 13. členu Ameriške konvencije o varstvu človekovih pravic prav tako zagotavlja splošno pravico do dostopa do informacij, s katerimi razpolaga država.(3) Sodba v primeru Claude Reyes in drugi proti Čilu v ključnem, 77. členu pravi takole:

Sodišče ugotavlja, da 13. člen konvencije z določitvijo pravice do »iskanja« in »prejemanja« informacije ščiti pravico vsakega posameznika, da zahteva dostop do informacij, s katerimi razpolaga država, razen izjem, ki jih določa konvencija. Iz tega sledi, da ta člen ščiti pravico posameznika, da pridobi takšne informacije, in nalaga državi dolžnost, da mu zagotovi dostop do želenih informacij ali pa mu pojasni, če ima država zaradi kakršnihkoli razlogov, ki jih dovoljuje konvencija, pravico, da v posameznem primeru omeji dostop do informacij.

Informacije morajo biti dostopne, ne da bi prosilec moral dokazovati neposreden interes ali osebno prizadetost za njihovo pridobitev, razen v primerih, ko velja zakonska omejitev. Posameznikov dostop do informacij tako lahko omogoči njihovo širjenje v družbi, ki jih na tak način izve, dostopa do njih in jih presoja. V tem smislu pravica do svobodnega mišljenja in izražanja vključuje pravico do dostopa do informacij, s katerimi razpolaga država, ki pa ravno tako jasno vključuje obe dimenziji, individualno in družbeno, pravice do svobodnega mišljenja in izražanja, ki ju mora sočasno zagotavljati država.

Z vidika pravic medijev je ta odločitev prav tako pomembna, saj poudarja, da je dostop do informacij javnega značaja neločljivo povezan s prostim pretokom informacij in s tem z delom novinarjev in medijskih hiš, ki o zadevah javnega pomena in delovanju vlad obveščajo javnost.

Iz razvoja zgoraj opisanih dogodkov – ključnih razsodb Evropskega sodišča za človekove pravice in Medameriškega sodišča za človekove pravice skupaj s sprejetjem Konvencije o dostopu do uradnih dokumentov – je jasno, da se pravica javnosti, da vladi zastavlja vprašanja in nanje dobiva odgovore, v mednarodnem pravu na nadnacionalni ravni vse bolj uveljavlja.