V dosedanjih razpravah o spremembah Zakona o medijih, predvsem v delu ki se nanaša na ustanavljanje posebne proračunske postavke za financiranje pluralizma na področju medijev (sklad za medije), se nihče od razpravljavcev (pa tudi zakonodajalec ne) ni ukvarjal s tem, kaj na bi (medijski) pluralizem sploh pomenil. Če želimo pluralizirati medijski prostor, bi pred uvajanjem ukrepov za doseganje pluralizma najprej morali odgovoriti na vprašanje, kako definiramo medijski pluralizem in v čem se pluralizem razlikuje od različnosti in raznovrstnosti na področju medijev.

V tem prispevku bomo pokazali, da pluralizma ni mogoče enostavno definirati, da obstaja bistvena razlika med pluralizmom, različnostjo in raznovrstnostjo na področju medijev, ki ni samo terminološke narave, ampak vpliva na cilje medijske politike in posledično tudi na ukrepe, potrebne za njihovo zagotavljanje. Pokazali bomo, da tudi evropske institucije nimajo nobene konsistentne in učinkovite politike zagotavljanja pluralizma, da se v temeljnih dokumentih pojma pluralizem in različnost uporabljata brez jasnih definicij, da se pogostokrat zamenjujeta ali pa ločujeta, kar proizvaja nedorečenost medijske politike. Temu je treba dodati še neobstoj neodvisnih raziskav, ki bi pokazale, na kakšen način je mogoče zagotoviti medijski pluralizem oz. učinkovitost dosedanjih ukrepov, ki so jih izvajale posamezne nacionalne države. V prispevku bomo pokazali, da se evropske države lotevajo vprašanja pluralizma različno – z omejevanjem koncentracije medijskega lastništva, s podeljevanjem državnih pomoči posameznim medijem, z uvajanjem posebnih deležev namenjenih zagotavljanju domače in evropske produkcije …

V tem kontekstu bomo pogledali tudi, kakšna je bila dosedanja slovenska politika na tem področju. Pokazali bomo, da na eni strani zakonodaja ne definira pojme pluralizma in različnosti in jih vidi kot »posledico« omejevanja koncentracije, hkrati pa Zakon o medijih vsebuje številne mehanizme, ki naj bi »javni interes na področju medijev« (različnost) zagotovili s podeljevanjem državnih pomoči. Ne glede na to, da je bil Zakon o medijih sprejet že leta 2001, da je v tem času država podelila 1,7 milijarde tolarjev pomoči različnim medijem, ne obstaja nobena analiza, ki bi pokazala, v kolikšni meri so te pomoči vplivale na pluralnost in različnost medijskega prostora. Ali so sploh bile učinkovite? Če odgovora na to vprašanje nimamo, je definiranje kriterijev za podelitev državnih pomoči kot tudi njihovo razdeljevanje samo politično vprašanje, ki s medijskimi potrebami državljanov in državljank (in njihove potrebe so v osnovi zagotavljanja pluralizma in različnosti) nimajo nič.



V temelju vsake regulacije medijskega lastništva je prav potreba po varovanju pluralizma. Zagotavljanje pluralizma z regulacijo lastništva v medijih vpliva na to, kako bo medijska industrija upravljala z razpoložljivimi viri, s pomočjo katerih zagotavlja medijske vsebine. Pogoja za medijski pluralizem sta pluralizem lastništva (obstoj različnih in medsebojno neodvisnih ponudnikov medijskih vsebin) in pluralizem mnenjske ponudbe (pluralnost medijskih vsebin). Pluralizem ponudbe pa ni odvisen (oziroma pogojen) z dejansko porabo medijskih vsebin (Doyle, 2002: 6–7). Povedano drugače, ni pomembno, ali bodo ljudje dejansko posegali po različnih medijskih vsebinah (ne koliko in ne kdaj), ampak to, da so te vsebine dostopne vsakič, ko jih posamezniki potrebujejo. Potreba po različnosti medijskih vsebin je v svojem temelju povezana s temeljno pravico do svobodnega izražanja mnenj, kot jo v 10. členu zagotavlja evropska konvencija o človekovih pravicah oziroma v 71. členu pogodba o ustavi za Evropo. Izhajali bomo iz predpostavke, da je svoboda izražanja neposredno pogojena z obstojem medijskega pluralizma.

Ker se bomo v nadaljevanju ukvarjali z odnosom med medijsko koncentracijo in medijskim pluralizmom, bomo predstavili nekaj ključnih dokumentov, sprejetih na evropski ravni, ki poudarjajo vprašanje zagotavljanja medijskega pluralizma kot temeljnega pogoja za svobodo izražanja. Evropska direktiva o televiziji brez meja v svojem uvodnem delu (§ 16) navaja, da »kadar koli je to bistvenega pomena, države članice zagotovijo zaščito proti delovanju, ki bi bilo lahko škodljivo za svobodo gibanja in trgovine ali bi lahko oblikovalo dominantno pozicijo, ki bi lahko pripeljala do omejevanja pluralizma in svobodnega razširjanja informacij oziroma informacijskega sektorja v celoti«. Tudi evropska konvencija o čezmejni televiziji v uvodnem delu navaja, da je »svoboda izražanja in obveščanja, zapisana v 10. členu konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ena od bistvenih načel demokratične družbe ter eden od temeljnih pogojev za njen napredek in za razvoj vsakega človeškega bitja«. V 10. bis členu protokola, ki spreminja konvencijo, pa je zapisano, da se države podpisnice konvencije zavzemajo, da programi, ki jih prenašajo ali posredujejo izdajatelji televizijskega programa, »ne ogrožajo pluralizma«. Treba je omeniti tudi priporočila Sveta Evrope, ki se nanašajo na vprašanje medijskega pluralizma. V priporočilu št. 13 (1994) o »ukrepih za zagotavljanje medijske preglednosti« je zapisano, da sta medijski pluralizem in različnost vsebin temeljna za delovanje demokratične družbe. »Medijski pluralizem ter obstoj različnih neodvisnih in avtonomnih medijev, ki odražajo različna mnenja in ideje, ki obstajajo v družbi, sta neposredno povezana z učinkovitim zagotavljanjem svobode izražanja.«

Leta 1999 je Svet Evrope sprejel še priporočilo o »ukrepih za promoviranje medijskega pluralizma« , ki predlaga, naj države članice sprejmejo zakonodajo, ki bo preprečila koncentracijo na medijskem področju, ki bi lahko ogrozila medijski pluralizem tako na nacionalni kot na regionalni in lokalni ravni. Države članice naj bi definirale prag za omejevanje vpliva, ki bi ga smela imeti ena medijska korporacija ali skupina v enem ali več medijskih sektorjev. Svojo dejavno vlogo na tem področju je Svet Evrope nadaljeval, zato je bil leta 2000 ustanovljen poseben svetovalni odbor (The Advisory Panel on Media Diversity – AP-MD), da bi spremljal dogajanje na področju medijske različnosti in pluralizma. AP-MD je v svojem poročilu iz leta 2002 poudaril pomembno vlogo, ki jo imajo mediji pri oblikovanju javnega mnenja, in opozoril, da je za zagotavljanje medijske različnosti, zlasti v obdobju globalizacije, treba razviti pristop, ki bo ločeval medijske vsebine od povsem ekonomskih ciljev.

Treba je opozoriti, da je že iz naslova poročila opazen premik, ki se je v politiki Sveta Evrope zgodil na tem področju – zagotavljanje pluralizma (pluralism) tj. večjega števila različnih medijskih lastnikov je postalo »podrejeno« zagotavljanju različnosti (diversity) medijske ponudbe. Prav v tem na videz nepomembnem preskoku v poimenovanju leži temeljni problem nekonsistentnosti in neučinkovitosti »evropske« politike, ko gre za vprašanje zagotavljanja medijskega pluralizma. Na deklarativni ravni je v vseh dokumentih mogoče zaslediti »poziv« državam članicam, da v svoji nacionalni medijski zakonodaji (medijski politiki) zagotovijo medijski pluralizem kot temeljni pogoj svobode izražanja in demokratičnega delovanja družbe, hkrati pa nikjer ni mogoče zaslediti jasno definicijo medijskega pluralizma (cilj medijske politike) in mehanizme, s pomočjo katerih ga je mogoče zagotoviti. Da bi bila pojmovna nejasnost in politična neuresničljivost še večja, se pojmu medijskega pluralizma (pluralism) dodaja še pojem različnosti (diversity), ki naj bi v sfero medijske politike vpeljal dodatni pogoj za demokratizacijo medijskega delovanja. Nedefiniranemu pojmu pluralizma se dodaja nedefiniran pojem različnosti, med katerimi ni jasnega ločevanja ne glede na cilj kot tudi ne glede na mehanizme potrebne za njihovo uresničevanje. Če obstaja bistvena razlika med pojmoma medijskega pluralizma in medijske različnosti, v čem je ta razlika in na kakšen način je to razliko mogoče »prevajati« v konkretno prakso medijskega delovanja?

Nedoslednost in nejasnost (kako na ravni pojmovanja tako tudi na ravni zagotavljanja učinkovitega političnega delovanja) politike zagotavljanja medijskega pluralizma lahko vidimo tudi na ravni politike EU. Politika evropske komisije na področju zagotavljanja medijskega pluralizma je ves čas temeljila na predpostavki, da je pluralnost (pluralism) enotnega medijskega trga mogoče učinkoviti zagotoviti z dosledno uporabo konkurenčne zakonodaje, različnost medijskih vsebin (diversity) pa je kot cilj medijske politike izključno v pristojnosti držav članic. Nasprotnega mnenja je evropski parlament, ki v svojih dokumentih opozarja, da medijska koncentracija vpliva na zmanjševanje medijskega pluralizma (manj lastnikov pomeni manj različnih vsebin) ter družbene, politične in kulturne raznolikosti, ki obstaja v družbi. Po mnenju parlamenta medijska koncentracija ogroža pluralizem, svobodo izražanja in zmanjšuje možnosti demokratičnega razvoja evropskih družb.

Eden od redkih poskusov definiranja medijskega pluralizma najdemo v poročilu, ki ga je za Svet Evrope pripravila skupina strokovnjakov (Committee of Experts on Media Concentrations and Pluralism – MM-CM), ki navaja: »Medijski pluralizem razumemo kot različnost medijske ponudbe, ki se odraža v obstoju številnih neodvisnih in avtonomnih medijev, ter raznolikost medijskih vsebin, dostopnih javnosti.«

V skladu s to opredelitvijo pomeni pluralizem različnost tega, kar je dostopno/ponujeno, in ne samo tistega, kar je dejansko potrošeno, ter obsega tako raznolikost lastništva kot raznolikost vsebin. Po tej definiciji koncept pluralizma zajema dve razsežnosti: »politični« pluralizem se nanaša na varovanje demokracije v družbi – možnost dostopa do medijskega prostora za različna politična mnenja in poglede, »kulturni« pluralizem pa se nanaša na medijsko dostopnost in prisotnost različnih kulturnih praks, ki obstajajo v posamezni družbi. Po mnenju skupine izvedencev Sveta Evrope sta lahko kulturna raznolikost in družbena kohezivnost ogroženi, če kulturne prakse in vrednote različnih skupin v družbi niso prisotne v medijih. Na osnovi tega lahko rečemo, da je vprašanje, kdo ima v lasti medije in kakšni so lastniški deleži posameznih lastnikov, pomembno.



Pri raziskovanju medijskega pluralizma je, kot smo že pokazali, največ težav prav z jasnim definiranjem pojma in določanjem razlik med sorodnimi pojmi (pluralism, diversity, variety). Odsotnost definicije in pojmovna nejasnost imata negativne posledice na oblikovanje jasne medijske politike na tem področju. Če so pojmi pluralizem, različnost in raznolikost različni, potem njihova »operacionalizacija« v nacionalnih zakonodajah določa različne cilje medijske politike in zahteva različne mehanizme za njihovo zagotavljanje. Zato bomo v nadaljevanju poskušali vsaj do določene mere utemeljiti razlike med omenjenimi pojmi in pokazati, da je vprašanje medijskega pluralizma za zakonodajalce eden od temeljnih ciljev medijske politike, ki zahteva natančnost pri definiranju in jasnost pri izbiri ukrepov. Hkrati opozarjamo, da tudi na področju raziskovanja posledic koncentriranega medijskega lastništva na družbeni, politični in kulturni pluralizem ni večjega števila relevantnih empiričnih raziskav. Hipotetično lahko rečemo, da koncentracija medijev lahko pripelje do prevlade posameznih političnih stališč ali kulturnih vrednot (tistih, ki jih podpirajo medijski lastniki, ne glede na njihov komercialni ali ideološki temelj) na škodo drugih. Če ni jasne definicije medijskega pluralizma, to pomeni, da ga je zelo težko »(iz)meriti«. Medijskega pluralizma ni mogoče enačiti s konkurenco. Zakaj? Ker medijsko lastništvo (kot posledica koncentracije) sočasno pomeni tudi ekonomsko in politično moč. Ker je težko nadzorovati namere medijskih lastnikov ali v popolnosti regulirati njihovo obnašanje v odnosu do urednikov in novinarjev, je najpreprostejši način zagotavljanja večjega števila glasov v družbi onemogočanje, da se medijska moč koncentrira v rokah majhnega števila lastnikov. Koncentracija lastništva sama po sebi ni temeljni problem, problematične so posledice, ki jih ima na svobodo izražanja.

Pri definiranju medijskega pluralizma moramo izhajati iz dveh temeljnih predpostavk (Bašić Hrvatin, Kučić, 2005: 18):

1. Nobena mnenjska opcija (politična, ekonomska, verska …) ne sme imeti prevlado nad vsemi ostalimi opcijami, ki so dostopne družbi kot celoti.
2. Nobena korporacija ali interes ne smejo imeti nadzora nad informacijami, ki se posredujejo vsakemu posamezniku posebej, kar je v osnovi koncepta svobode izražanja, ki je temeljna pravica vsakega posameznika.

Do sedaj smo se v naši razpravi ukvarjali predvsem s pojmoma pluralizem (pluralism) in različnost (diversity). Pregled literature je pokazal, da pojma izhajata iz dveh različnih političnih in pravnih sistemov, ki imajo za sabo različno zgodovino razvoja medijev in različno politiko/e medijske regulacije. Pojem pluralizma je značilen za britansko teorijo (in prakso), pojem različnosti pa za ameriško. Ameriški avtorji uporabljajo pojem različnosti (diversity) v dveh razsežnostih: v kontekstu ideje (metafore) o »svobodnem trgu mnenj (idej)«, na katerem ima vsako mnenje (tudi manjšinsko) možnost enakopravnega dostopa (glej Napoli, 1999a: 151–170, in Entman, Wildman, 1992: 5–19), in kontekstu specifične regulacije medijskega trga.

Namesto pojma različnosti se v Evropi (predvsem Veliki Britaniji) uporablja pluralizem, ki je, kot ugotavlja Mc Quail (1992: 142), v kontekstu regulacije medijev dobil pomen cilja po sebi. Postal je referenčna točka, na katero se sklicujejo tako medijsko zapostavljene manjšine in zagovorniki potrošniške izbire (zagovorniki regulacije) kot tudi zagovorniki nereguliranega medijskega trga (zagovorniki deregulacije). V kontekstu regulacije v ZDA se pojem različnosti večinoma nanaša na različno etnično pripadnost, spol ali pa geografsko (regionalno/lokalno) strukturo zaposlenih v posameznem mediju. Pluralizem v kontekstu evropske medijske politike pa zajema interni (pluralnost vsebin znotraj posameznega medija) in eksterni pluralizem (pluralnost medijskih lastnikov in pluralnost vsebin med različnimi mediji dostopni na posameznih medijskih trgih).

Naš namen je pokazati, da so razlike med pojmoma pluralizem in različnost bolj kot vsebinske narave razlike, ki proizvajajo različne medijske politike (cilji regulacije). Pojem različnosti, izhajajoč iz tradicije in prakse medijske regulacije v ZDA, vključuje tri temeljne dimenzije: različnost virov, različnost vsebin in različnost izpostavljenosti medijskim vsebinam. Primerjava med tabelo 1 in 2 kaže na razlike in podobnosti med pojmoma različnosti in pluralizma.

Tabela 1: Dimenzije različnosti
Različnost virov	Različnost vsebin	Različnost izpostavljenosti
1. Lastništvo	1. Programski formati	1. Horizontalna
- programska	2. Demografska	2. Vertikalna
- medijski trgi	3. Stališča/mnenja
2. Zaposleni
Vir: Napoli, 1999: 10

Tabela 2: Dimenzije pluralizma
Eksterni pluralizem	Interni pluralizem
1. Lastništvo	1. Programski formati
- programska	2. Družbeno, politična, kulturna, svetovno nazorska različnost medijskih vsebin
- medijski trgi

V idealnem svetu medijske ponudbe in povpraševanja naj bi posamezniki svobodno izbirali med različnimi idejami in mnenji (različnost vsebin), ki jih posredujejo različni medijski ponudniki (različnost virov). Izpostavljenost in izbira različnih medijskih vsebin naj bi jim omogočila pridobivanje znanja o pomembnih družbenih vprašanjih. Na temelju pridobljenih informacij naj bi posamezniki izoblikovali svoja mnenja in stališča, na temelju katerih bi lahko aktivno sodelovali v političnem odločanju. Medijska različnost je tako pogoj za demokracijo in obratno, medijska »enoličnost« pa pogoj za razvoj nedemokratičnih praks odločanja in vladanja.

Če upoštevamo prej navedene razsežnosti, so posledice medijske enoličnosti naslednje:

1. Demokracija le lahko ogrožena, če postane en glas (mnenje oz. pogled na svet), ki ima neomejeno moč razširjanja, dominanten, oziroma če ne obstaja možnost soočanja z drugimi glasovi in mnenji – pomanjkanje različnosti virov;
2. koncentracija medijev vpliva na izključevanje posameznih vsebin (tistih, ki so namenjene manjšinskim skupinam v družb) oziroma na pomanjkanje možnosti dejanske izbire (navidezno veliko število medijev ponuja ene in iste vsebine) – pomanjkanje različnosti vsebin;
3. če bodo posamezniki izpostavljeni enakim medijskim vsebinam, bo njihova (politična, kulturna, svetovnonazorska) izbira omejena. Posledično to pomeni, da bo omejena tudi individualna svoboda oblikovanja in izražanja mnenj – pomanjkanje različnosti izpostavljenosti.

Pojmoma pluralizem in različnost, kot smo jih prej definirali, je treba dodati še enega – raznolikost. Kot poudarja Glasser (1984), obstaja razlika med različnostjo (diversity) in raznolikostjo (variety). Raznolikost se nanaša na število dostopnih medijev ali število dostopnih medijskih vsebin. Različnost pa se nanaša na oboje, kakor na število možnih izbir tako tudi na razlike med njimi.

Vprašanje, na katerega bomo poskušali odgovoriti in ki naj bi bilo v ospredju oblikovanja in vodenja učinkovite medijske politike zagotavljanja različnosti, je: ali lahko več raznolikosti vpliva na več različnosti? Kot bomo pokazali v nadaljevanju, odgovor na to vprašanje ni enostaven.



Oblikovalci medijske politike bi pri zagotavljanju različnosti virov morali upoštevati tri razsežnosti: različnost lastništva med izdajatelji medijev, različnost lastništva med ponudniki programskih vsebin in različnost v strukturi zaposlenih znotraj posameznega medija, ki ga ima izdajatelj v svoji lasti. Prve dve kategoriji (lastništvo medija in lastništvo ponudnika in ustvarjalca programskih vsebin) na splošno lahko imenujemo različnost lastništva in se običajno med seboj ne izključujeta. Na primer: pri reguliranju lastniških deležev kabelskih operaterjev moramo pri ugotavljanju (ne)obstoja različnosti biti pozorni na razmerje med lastništvom posameznega kabelskega operaterja in lastništvom posameznih programov, ki jih kabelski operater ponuja v paketu znotraj svojega sistema. Različnost virov v tem primeru lahko obravnavamo tudi na ravni lastništva producentov oz. producentskih hiš, katerih programske vsebine so dostopne znotraj posameznega programa ali pa znotraj posameznega kabelskega sistema. Kabelski operaterji niso samo nevtralni »prenosniki« določenih programov oz. programskih vsebin, ampak se aktivno odločajo o tem, katere programe bodo vključili (ali pa izključili) iz programske ponudbe dostopne njihovim naročnikom. Lastniki kabelskih sistemov izvajajo določeno »uredniško politiko« (ne glede na to, da kot kabelski operaterji formalno niso definirani kot izdajatelj) na način, da v svojo programsko ponudbo vključijo določene programe, s katerimi so lastniško povezani. Velike svetovne medijske korporacije so hkrati največje ponudnice programskih vsebin (tudi za medije, ki niso v njihovi lasti). Tako ima Viacom Paramount Pictures, Time Warner HBO, Disney Hollywood Pictures, News Corporation 20th Century Fox in Sony Columbia Pictures. Korporacija Liberty Media ima v svoji lasti Discovery Channel, Travel Channel in Animal Planet. Lastniško je povezana z News Corporation (programi Sky), Time Warner (CNN), Viacom in Vivendijem. Hkrati je večinska lastnica družbe UnitedGlobalCom, katere del je tudi največji slovenski kabelski operater Telemach. Naročniki Telemachovega kabelskega sistema pa v svojem programskem »paketu« spremljajo vse programe, ki so v lasti prej omenjenih medijskih podjetij. Na osnovi tega lahko vidimo, da zagotavljanje različnosti lastništva kabelskih operaterjev (različnost virov) vpliva na odločitve o izbiri posameznih programov in posledično tudi na različnost dostopnih vsebin (druga in tretja raven).

Kot smo že povedali, predvsem ameriški avtorji opozarjajo, da je pri zagotavljanju različnosti virov potrebno zagotoviti različnost v strukturi zaposlenih znotraj posameznih medijev. Izdajatelji naj bi zagotovili, da so pri ustvarjanju programskih vsebin enakomerno zastopani novinarji/ke in ustvarjalci/ke glede na strukturo zastopanosti teh skupin v celotni družbi. Tudi v Evropi zahteve po različnosti zaposlenih upoštevajo, recimo, v Veliki Britaniji, kjer so se nekateri izdajatelji (na primer BBC in The Guardian) zavezali k večjemu vključevanju pripadnikov manjšin v ustvarjanje medijskih vsebin. Če je cilj medijske politike različnost v strukturi zaposlenih, potem so mehanizmi za njeno doseganje povezani s proaktivno politiko izobraževanja in zaposlovanja novinarjev, ki predstavljajo glas manjšin, ter s proaktivno politiko finančne podpore manjšinskim (predvsem skupnostnim) medijem.



Najteže določljivo in empirično dokazljivo je ugotavljanje neposredne povezanosti (oziroma vpliva) med različnostjo virov in različnostjo vsebin. V kolikšni meri različnost virov zagotavlja (oziroma vpliva) različnost vsebin, je vprašanje, na katerega ni mogoče podati enostavnega odgovora. Prevladujoča predpostavka, na kateri temelji večina obstoječih medijskih politik, je, da se z zagotavljanjem različnosti virov neposredno zagotavlja tudi različnost vsebin. Cilji medijske politike so v tem primeru zagotavljanje sistemske regulacije (odnosi med izdajatelji oz. regulacija, ki naj bi vplivala na naravo virov) in obnašanjske oz. strukturne regulacije, ki so usmerjene na delovanje oz. obnašanje lastnikov (v odnosu do zaposlenih in javnosti). V obeh primerih naj bi bila regulacija »vsebinsko nevtralna«, kar pomeni, da se z regulatornimi prijemi ne vpliva na avtonomnost uredniške politike in oblikovanje (izvajanje) temeljne programske zasnove. Različnost vsebin običajno ugotavljamo na ravni zagotavljanja različnih programskih formatov. Format definiramo kot programsko celoto, narejeno v skladu z značilnostmi žanra in jo na enak način (kot primer določenega žanra) prepoznavata producent in potrošnik. Tako se, recimo, na določenem televizijskem programu pojavljajo različne programske vsebine, ki se razlikujejo glede na format – informativni program, zabavne oddaje, kvizi, šport, dokumentarne oddaje, oddaje o kulturi, filmi in tako naprej. Kot obstajajo razlike med dokumentarnimi oddajami, tako so tudi razlike med kvizi, oddajami o športu ali pa med informativnimi oddajami. Struktura televizijskega programa je hkrati določena tudi glede na časovno razporeditev posameznih oddaj. Najbolj gledani čas (prime time) je v bistvu čas, ko večina ljudi gleda televizijo ne glede na to, kaj je na sporedu, in ne glede na to, kateri in koliko televizijskih programov je na razpolago. Kakšne dimenzije oz. pomene različnosti lahko ugotavljamo v tem primeru? Če bi ljudje imeli samo en televizijski program, ki bi (hipotetično rečeno) ponujal različne programske vsebine, bi imeli situacijo, v kateri ni zagotovljena različnost virov (možnost izbire med številnimi televizijskimi programi različnih lastnikov), je pa zagotovljena določena mera različnosti programskih vsebin. Izbira in ponudba razlike znotraj samo enega programa je pogojena in omejena z uredniško odločitvijo (in razpoložljivim časom oz. programskim prostorom) medija, ki nima konkurenčne ponudbe, kar pomeni, da ni mogoče ugotoviti, v kolikšni meri svojim gledalcem ponuja najboljšo možno izbiro programskih vsebin. Lahko da je izbira gledalca v tem primeru različna, ampak to je različnost, ki jo ne moremo primerjati s potencialno različnostjo, ki jo prinašajo uredniške izbire drugih (programsko in lastniško neodvisnih) izdajateljev. Če pa imamo zagotovljeno večje število ponudnikov televizijskih programov, ki ponujajo različne vsebine, ni nujno, da imamo zagotovljeno tudi raznolikost. Namreč, v najbolj gledanem času so lahko na večini (ali pa vseh) dostopnih televizijskih programih iste programske vsebine (na primer ob 19.00 vsi programi ponujajo informativni program, ob 20.00 vsi ponujajo film itn.); potem je možnost izbire dejansko izbira med enakim in ne različnim. Različnost in raznolikost, vsaj na konceptualni ravni, pomenita prav tisto razliko, ki jo je z regulacijo najteže zagotoviti. Dejanska raznolikost je v različnosti ponudbe in posledično tudi različnosti možnih izbir. Treba je opozoriti, da bi se programske vsebine enakega formata morale razlikovati. Informativni program se lahko razlikuje glede na izbiro tem, način njihove obdelave, izbiro gostov, razlago, kot se tudi lahko razlikuje dokumentarna oddaja. Učinkovita regulacija, ki bi lahko hkrati zagotovila različnost virov in različnost vsebin, bi morala poskrbeti ne samo za obstoj večjega števila različnih ponudnikov, ki so lastniško neodvisni, ampak tudi za različnost programske ponudbe in raznolikost programskih vsebin. Cilje, ki naj bi jih zasledovala učinkovita medijska politika zagotavljanja različnosti, naj bi dosegali s tremi mehanizmi: 1) z omejitvami lastniških deležev izdajateljev v posameznih medijih (različnost virov); 2) s politiko podeljevanja frekvenc (radio in televizija) in določanjem programskih deležev (deleži evropskih avidovizualnih del, del neodvisnih producentov, deleži posameznih programskih vsebin) in 3) s politiko subvencioniranja naj bi se aktivno spodbujala ponudba tistih programskih vsebin, ki naj bi zagotavljale raznolikost.

Preden ponudimo nekakšen model učinkovite medijske politike zagotavljanja različnosti, poglejmo, v kolikšni meri lahko »dokažemo« povezavo med različnostjo virov in različnostjo vsebin. Raziskava, ki jo je v 80. letih prejšnjega stoletja na primeru 41 radiodifuznih in kabelskih mrež v ZDA opravil Grant (1994: 51–64), dokazuje, da povečevanje števila dostopnih programov ni prispevalo k povečevanju različnosti ponujenih programskih vsebin. Raziskava Carolyn A. Lin (1995: 17–28) pa je postavila pod vprašaj »samoumevno« prepričanje o obstoju pozitivnega odnos med zagotavljanjem konkurence na medijskih trgih in zagotavljanjem različnosti programskih vsebin. Pričakovanja, da bo povečana konkurenca v 80. letih prejšnjega stoletja med različnimi ponudniki in »prenosniki« programskih vsebin (kabelski sistemi, satelitski prenos, video) prispevala k povečani različnosti programske vsebine, se niso izpolnila. Nasprotno, kljub povečanem številu novih programov, je različnost programskih vsebin ostala ista, kar kaže na to, da so lastniki programov ustvarjali dobiček z enako (in ne različno) programsko ponudbo na vseh programih v svoji lasti. Še več, tudi programi različnih lastnikov so v boju za večje število gledalcev in s tem za večje oglaševalske prihodke ponujali iste oz. podobne programske vsebine.

Tudi raziskava Shu-Chu Sarriva Li in Chin-Chih Chiang (2001: 105–119) na primeru analize odnosov med tržno konkurenco in programsko različnostjo na Tajvanu je dokazala njihov negativen odnos. Ne glede na to, da se je konkurenca na trgu televizijskih programov v obdobju med leti 1986–1996 izjemno povečala (kabelska in satelitska ponudba je ukinila desetletja trajajoči oligopol treh televizijskih mrež), se je programska različnost iz leta v leto zmanjševala. Iz tega lahko sklepamo, da samo mehanizmi konkurenčne politike ne zagotavljajo različnost programske ponudbe. Že prej smo omenili, da različnost vsebin vključuje tudi demografsko razsežnost. Gre za to, v kolikšni meri so manjšine in ostale različne demografske skupine v družbi enakomerno in enakopravno zastopane v programskih vsebinah, ki jih ponujajo mediji. Verjetno najbolj pogosto izpostavljena dimenzija različnosti v razpravah o oblikovanju ustreznih medijskih politikah (prevladujoča tudi v Sloveniji) je, v kolikšni meri mediji znotraj svojih programskih vsebin zastopajo različna družbena, politična in kulturna stališča in mnenja. Prav ta dimenzija različnosti je tista, pri kateri bi najlaže uporabili metaforo »trga idej«. Tudi to dimenzijo ni mogoče enoznačno razložiti. Namreč, analiza učinkov t. i. doktrine pravičnosti (Fairness Doctrine) – desetletja je predstavljala najpomembnejši element medijske politike –, ki naj bi zagotavljala različnost idej v ZDA, je pokazala, da so izdajatelji radijskih in televizijskih programov v veliko manjši meri poročali o t. i. kontroverznih javnih vprašanjih, da bi se izognili predstavljanju različnih pogledov in »izgubi« medijskega prostora. Namreč, v temelju doktrine pravičnosti je bila ideja, da morajo izdajatelji pri poročanju o vprašanjih javnega interesa enakopravno predstaviti vsa nasprotujoča si mnenja, ki o tem vprašanju obstajajo v javnosti. Kot so pokazale raziskave, je doktrina v praksi proizvajala nasprotne učinke od tistih, ki so bili v ozadju regulacijske politike. Namesto da bi izdajatelji poročali o javno pomembnih vprašanjih in predstavili različna mnenja vpletenih strani, so se običajno odločali, da o takšnih vprašanjih sploh ne poročajo (Napoli, 1999: 23).

Poročanje o pomembnih javnih vprašanjih je ena temeljnih nalog, ki jo opravljajo mediji. Vsak medij bo že po naravi svojega delovanja poskušal svojim bralcem/poslušalcem/gledalcem zagotoviti informacije o vseh pomembnih vprašanjih, ki obstajajo v družbi. Uredniška politika posameznega medija temelji na avtonomni (uredniški in novinarski) izbiri pomembnih dogodkov. Mediji niso samo pomembni vratarji informacij, ampak tudi razlagalci njihovega pomena. Njihova moč ni v tem (ali ne primarno v tem), o čem poročajo (ali pa ne), ampak kako poročajo. Vprašanje, ki se v primeru zagotavljanja mnenjske različnosti zastavlja (vsaj s stališča zagotovljene avtonomije uredniškega odločanja), je, v kolikšni meri lahko država lahko določa medijem o čem in kako naj poročajo? Ali je dopustno, da regulatorna politika posega v to področje tudi pod predpostavko, da tako zagotavlja različnost idej in mnenj, ki obstajajo v družbi? Če verodostojnost medija temelji na tem, da poroča o pomembnih dogodkih, in to tako, da predstavi vsa relevantna mnenja o določenem vprašanju, zakaj je to potrebno urejati z zakonom? Ali ni avtonomna uredniška odločitev tudi ta, da se o določenih vprašanjih ne poroča in da se določenih mnenj ne vključi? Kdo bo določal, katera vprašanja v družbi so pomembna za javnost: zakonodajalec ali urednik? Kdo bo določal, kaj pomeni uravnoteženo poročanje: zakonodajalec ali urednik? Regulatorna politika lahko podpira (subvencionira) zagotavljanje različnosti idej in mnenj samo na način, da definira programske vsebine, ki jih mediji zaradi tržne naravnanosti ne ponujajo, njihova prisotnost v medijih pa bi zagotovila družbeno, politično, kulturno in svetovnonazorsko različnost. V nasprotnem primeru obstaja možnost velike mere subjektivnega odločanja, ko gre za kategoriziranje medijskih vsebin izključno glede na politično oz. ideološko usmerjenost. Za zagotavljanje različnosti vsebin je izjemno pomembno zagotoviti uredniško in novinarsko avtonomijo (kako od države tako tudi od lastnikov), kar pomeni, da je prav politika (objekt poročanja) tista, ki mora zagotoviti, da v nobenem primeru tudi sama nima nobenega vpliva na to kako se bo o njej poročalo. Zato lahko trdimo, da je zagotavljanje različnosti eden od ključnih pokazateljev demokratičnosti medijske politike, pri katerem je treba onemogočiti, da bi definiranje različnosti postalo predmet odločanja politike.



Na koncu moramo dodati še eno razsežnost različnosti, ki je običajno zapostavljena v razpravah o zagotavljanju različnosti izbire. Gre za različnost izpostavljenosti posameznim programskim vsebinam. McQuail nam ponuja uporaben koncept razlikovanja med različnostjo vsebin, ki so ponujene (content as sent), in različnostjo vsebin, ki so dejansko uporabljene (content as received). Tisto, kar občinstvo dejansko izbira med ponujenimi vsebinami, je osrčje ideje različnosti izpostavljenosti medijskim vsebinam. Kako pa ugotoviti, kaj posamezniki/ce dejansko izbirajo? V osnovi lahko razlikujemo med horizontalno in vertikalno izpostavljenostjo. Te kategorije povzemamo po Entmanu in Widemanu (1992), ki sta opozorila, da mora medijska politika (regulacija), ki je usmerjena v zagotavljanje različnosti programskih vsebin, skrbeti za to, da obstaja različnost znotraj posameznega medija (vertikalno) kot tudi različnost med vsemi mediji, ki jih posameznik ima na razpolago (horizontalno). Medijska politika naj bi zagotavljala horizontalno različnost s konkurenco na trgu (tiskani mediji), pri radijskih in televizijskih programih pa naj bi regulacija temeljila na izbiri najboljšega ponudnika glede na programske vsebine, ki jih ponujajo prosilci novih frekvenc. Vertikalno različnost je mogoče zagotoviti z aktivno državno politiko subvencioniranja določenih programskih vsebin. Žal raziskave na to temo dokazujejo, da je večina politik podpore vertikalne različnosti kontraproduktivna. Wober (1989: 100–101) je v svoji raziskavi ugotovil, da povečana ponudba določenih podreprezentiranih programskih vsebin (kot so novice, verski ali pa kulturno-umetniški program) ne samo da ne povečuje njihovo porabo s strani občinstva, temveč jo dejansko zmanjšuje. Te tako imenovane »družbeno potrebne (koristne) vsebine«, ki jih v večini primerov zakonodajalci podpirajo s politiko zagotavljanja različnosti programskih vsebin, so praviloma tiste vsebine, ki jih ljudje ne izbirajo, ko imajo možnost izbire med različnimi programi. Wober označuje te programske vsebine kot »manj učinkovite« in »nefleksibilne glede na povpraševanje« prav glede na dejstvo, da v veliko manjši meri privabijo občinstva, kot je njihova zastopanost znotraj celotne programske ponudbe (Wober, 1989: 104). Ugotovitve Woberjeve raziskave ni treba razumeti kot argument za ukinjanje neposrednih državnih subvencij za ustvarjanje določenih programskih vsebin, ampak kot opozorilo, da sama subvencija ne »proizvaja« tisto, kar bi moralo biti njen cilj – več bralcev/poslušalcev/gledalcev. To pomeni, da je politiki subvencioniranja potrebno dodati še dodatne mehanizme podpore, oziroma da je za doseganje medijske različnosti potrebno hkrati vplivati na vse prej omenjene dimenzije različnosti. Brez aktivne in celovite politike, ki različnost razume v njeni kompleksnosti in večrazsežnosti, je nemogoče zagotoviti različnost medijskega prostora.

Na posledice teh ugotovitev bi morali postati pozorni ustvarjalci medijskih politik. Kot smo pokazali, večje število medijev ne pomeni nujno večje število različnih medijev in večje število različnih programskih vsebin, ki so ljudem na razpolago in jih dejansko uporabljajo. Zato bi vsaka učinkovita medijska politika morala poleg ciljev določiti tudi konkretne mehanizme, katerih izbira temelji na poznavanju razmer na medijskem trgu, in sicer tako glede različnosti virov kot tudi vsebin in izpostavljenosti.

Tabela 3: Cilji in mehanizmi medijske politike zagotavljanja različnosti

	Različnost virov	Različnost vsebin	Različnost izpostavljenosti
Cilji medijske politike	različnost uredniško oblikovanih vsebin avtonomija uredniškega in novinarskega delovanja	različnost programskih formatov zagotavljanje raznolikosti pri predstavljanju posameznih skupin v družbi politična, kulturna, manjšinska in jezikovna raznolikost	raznolikost vsebin dostopnih posameznikom med različnimi mediji in znotraj enega medija
Mehanizmi medijske politike	omejitev deleža občinstva, oglaševanja in pokritosti območja z radijskimi in televizijskimi programi pri posameznem lastniku test javnega interesa pri presoji medijskih združevanj neodvisen položaj javnega servisa urejen pravni in socialni položaj novinarjev in ostalih programskih sodelavcev koregulacija ali samoregulacija pri zagotavljanju profesionalnega novinarskega dela	posebne programske zahteve do javnega servisa zahteve po uravnoteženem poročanju pri pomembnih javnih vprašanjih zagotavljanje programskih deležev neodvisne produkcije zagotavljanje programskih deležev posameznih programskih vsebin interni mehanizmi varovanja profesionalnih standardov novinarskega dela pri posameznem mediju (npr. ombudsman, zastopnik interesov javnosti ...)	zagotavljanje zadostnih finančnih virov za delovanje javnega servisa subvencije določenim programskih vsebinam, ki zagotavljajo raznolikost med in znotraj posameznih medijev omogočanje dostopa vsem državljanom do medijev

Mehanizmi podpore medijski različnosti opisani v tabeli 3 so izoblikovani na temelju pregleda številnih ukrepov, ki jih (evropske) države izvajajo na tem področju. Najprej bi opozorili, da ni enotnega evropskega sistema podeljevanja državnih pomoči (subvencij) medijem. Odločitev za določene neposredne (denar podeljene neposredno izdajateljem) ali pa posredne državne pomoči (prilagojena davčna politika, subvencije pri poštnih in telekomunikacijskih storitvah …) je v veliki meri odvisna od ekonomskih, političnih in kulturnih pogojev značilnih za posamezno državo (Picard, 1999). Primerjalna študija štirih evropskih držav (Avstrija, Francija, Norveška in Švedska) in njihove politike državnih pomoči namenjenih tiskanim medijem, ki jo je opravil Paul Murschetz (1997), je pokazala, da se je večina držav odločila za subvencioniranje tiskanih medijev v 60. letih prejšnjega stoletja, kako bi odgovorila na vse večji problem »umiranja« časopisov. Na zaton dnevnega časopisja naj bi predvsem vplival razvoj elektronskih medijev (odliv bralcev in oglaševalskega denarja), zviševanje stroškov produkcije in distribucije ter lastniška koncentracija. Avstrija je uvedla podporo medijem leta 1975 z zveznim zakonom o subvencijah. Kriteriji za pridobitev podpore časopisom so bili naslednji:

• morajo ponujati politične, gospodarske ali kulturne informacije, ki niso zgolj lokalnega pomena;
• ne smejo biti pod vplivom interesnih skupin;
• imeti morajo distribucijo in pomembnost v vsaj eni od zveznih dežel;
• tiskani morajo biti v Avstriji, kjer morajo tudi izhajati;
• izhajati morajo vsaj petdesetkrat na leto;
• naprodaj morajo biti v prosti prodaji ali pa imeti naročnino;
• izhajati morajo vsaj šest mesecev in
• imeti morajo vsaj dva redno zaposlena novinarja.

Podpora posameznem časopisu ne sme presegati pet odstotkov razpoložljivih sredstev celotne pomoči za dnevne časopise in 0,8 odstotkov za tednike. Ker so se negativni trendi nadaljevali, je država deset let pozneje (1985) namenila še posebne subvencije časopisom v finančnih težavah. Teh subvencij so bili večinoma deležni manjši, lokalni časopisi in časopisi političnih strank. Razen neposrednih subvencij je država medijem namenila še indirektno podporo, ki je bila usmerjena na nakup tiskarske opreme oz. tehnični razvoj.

Tudi Francija ima zelo razvejan sistem državnih pomoči namenjenih medijem, ki vključuje neposredne in posredne pomoči (nižja stopnja davkov za spodbude pri naložbah, popusti pri poštnih in telekomunikacijskih storitvah ter davčne olajšave pri zaposlovanju novinarjev). Leta 1993 so uvedli tudi poseben sklad za pomoč založniškim hišam. Na Norveškem je do leta 1980 kar 80 odstotkov časopisov dobivalo državne subvencije, potem pa so sistem spremenili (prag za pridobitev pomoči je postala prodana naklada). Od leta 1995 je država začela podeljevati subvencije tudi za nove časopise, ki so postali upravičeni do pomoči retroaktivno – po letu dni izhajanja. Poleg neposrednih subvencij je norveški tisk deležen ugodnosti pri poštnih storitvah, časopisi niso obdavčeni, za prenovo časopisov in nakup opreme obstaja poseben sklad, ki ponuja poceni posojila z državno garancijo. Za Norveško politiko državnih pomoči je značilno tudi to, da je eden od temeljnih kriterijev za pridobitev pomoči spoštovanje novinarskega kodeksa. Švedska politika podeljevanja državnih pomoči tiskanim medijem temelji na podpori drugega časopisa po velikosti na določenem trgu, kot tudi številnim oblikam posrednih pomoči. Na Nizozemskem že več kot tri desetletja deluje sklad za tiskane medije. Konec 60. let prejšnjega stoletja z ugašanjem nekaterih starih in uglednih nizozemskih dnevnih časopisov je vlada začela razmišljati o ustanavljanju posebnega sklada, ki bi finančno pomagala časopisom v krizi. Sklad je bil ustanovljen leta 1974, najprej kot svetovalno telo ministra za kulturo, leta 1988 pa kot neodvisno telo ustanovljeno z zakonom o medijih. Kriteriji podeljevanja pomoči so navedeni v zakonu. Vsi tiskani mediji lahko zaprosijo za pomoč večinoma v obliki posojil (neposredne pomoči so zelo redke) za poslovno in organizacijsko preoblikovanje. V dveh desetletjih je pomoč sklada dobilo 43 tiskanih medijev. Od začetka 80. let sklad podeljuje tudi posebne finančne pomoči za raziskovalne projekte, ki jih založniške hiše naročajo za potrebe razumevanja in izboljšanja razmer na trgu dnevnih časopisov. Nizozemska pozna še neposredno finančno pomoč časopisov v finančnih težavah, ki dobijo sredstva za omejeni čas po posebnem izračunu, ki upošteva delež časopisnega prostora namenjen novicam in mnenjem, načine distribucije ter število prodanih izvodov in njihov doseg. Sredi 90. let prejšnjega stoletja je sklad za tiskane medije podal nekaj ugotovitev: različnost mnenj v nizozemskih tiskanih medijih je zagotovljena, težave so z onemogočeno dostopnostjo do medijev za določene manjšinske skupine v družbi; finančna pomoč je lahko učinkovita samo pod pogojem, da se ustavi koncentracija na področju tiskanih medijev in treba je zagotoviti posebno regulacijo na področju omejevanja medijske koncentracije.

Pregled državnih pomoči po posameznih državah kaže, da so v marsikaterem primeru subvencije okrepile tiste medije, ki so že prej imeli utrjen položaj na trgu, avstrijski in francoski sistem podeljevanja pomoči pa naj bi zaradi svoje politične motiviranosti in preferiranja določenih medijev predstavljal posreden pritisk na njihovo delovanje (Murschetz, 1997).

Tudi če vsaka država oblikuje specifičen sistem podeljevanja državnih pomoči prilagojen razmeram na lastnem medijskem trgu, je v vseh primerih cilj teh ukrepov zagotavljanje pluralizma, različnosti in raznolikosti. Kajti očitno je, da državne pomoči obstajajo zaradi tega, ker trg kot regulator različnosti ne deluje ne v interesu medijev kot tudi ne v interesu državljanov. Težave z podeljevanjem pomoči pa vidimo v tem, da se v večini primerov podeljujejo brez resnih analiz trga in medijskih potreb ljudi kot tudi brez resnih analiz njihove učinkovitosti. Vsaka državna pomoč na medijskem področju temelji na tem, da spremeni določene (negativne) trende in vzpostavi pogoje za nadaljnji razvoj medijske industrije. V kolikšni meri pa so državne pomoči tiskanim medijem resnično ustavile trende »umiranja« tradicionalnih dnevnih časopisov in prispevale k temu, da se je zviševala medijska različnost? Ali so v zadnjih 40 letih bralci dobili več različnih časopisov ali pa je na trgu dostopnih (kar ne pomeni tudi dejansko uporabljenih) več časopisov, ki ponujajo podobne vsebine? Ali ni državna pomoč samo poskrbela za eksterni pluralizem in ne za interni? Na ta vprašanja pa brez relevantnih primerjalnih analiz ni mogoče odgovoriti.



Slovensko politiko na področju zaščite pluralizma in raznovrstnosti medijev lahko časovno razdelimo na dve obdobji: pred in po letu 1990. Do leta 1990 je država neposredno podpirala medije s subvencioniranjem cene papirja in cene časopisov ter posredno z zakonodajo, ki je sicer formalno omogočala ustanavljanje novih časopisov (ne pa tudi radijskih in televizijskih postaj), neformalno pa je to možnost v praksi bilo zelo težko udejanjiti. Konec 80. let prejšnjega stoletja s spremembo političnega sistema je država ustavila vse oblike neposredne pomoči tiskanim medijem in prepustila njihovo delovanje izključno tržnim zakonitostim. Na radiodifuznem področju pa je država ostala močno prisotna na dveh temeljnih ravneh vplivanja: v državnem RTV-sistemu (RTV Slovenija) je obdržala vpliv na imenovanje članov upravljavskih in nadzorstvenih organov, na področju frekvenčne politike pa je vplivala na dodeljevanje frekvenc novim (predvsem zasebnim) radijskim in televizijskim programom. Neodvisno telo (svet za radiodifuzijo), ki bi moralo izoblikovati nacionalno strategijo razvoja radiodifuzije in skrbeti za podeljevanje javnega dobra (frekvenc) v interesu javnosti, je bilo ustanovljeno šele leta 1994 z zakonom o javnih glasilih. Svet za radiodifuzijo je začel podeljevati frekvence na javnih razpisih šele leta 1996, ko je veliki del frekvenčnega spektra bil že izčrpan in razdeljen izdajateljem brez javnih razpisov in brez jasno definiranih kriterijev za izbiro najboljšega ponudnika programskih vsebin.

Pred sprejemanjem zakona, ki bo postavil temelje bodoče medijske politike v Sloveniji, sta država oz. predsednik vlade leta 1992 brez javnega razpisa podelila okrog milijon evrov (približno dva milijona nemških mark v tistem času) državnih pomoči za pluralizacijo medijskega prostora. Pomoč sta brez javnega razpisa in brez jasno določenih kriterijev dobila dva časopisa: novi dnevnik Slovenec in tednik Demokracija. Leta 1994 sprejet zakon o javnih glasilih (v nadaljevanju ZJG) je izrecno navajal, da država podpira pluralnost medijev, ampak brez jasno navedenih mehanizmov in ukrepov, kako to pluralnost zagotoviti. Posebno poglavje zakona z naslovom »Zaščita pluralnosti in raznovrstnosti medijev« pa se je predvsem ukvarjalo z omejevanjem lastniških deležev v posameznem mediju (lastniški deleži posamezne fizične ali pravne osebe so bili omejeni na 33 odstotkov), navzkrižnim lastništvom in preprečevanjem morebitne koncentracije. V obdobju med leti 1994 in 2001, ko je bil sprejet novi medijski zakon, država ni (vsaj po javno dostopnih podatkih) izvajala nobene sistematične politike podeljevanja pomoči medijem oz. ni naredila ničesar, da se deklarativna zaveza podpori medijskega pluralizma v 3. členu ZJG tudi dejansko izvaja v praksi. S sprejemanjem zakona o medijih leta 2001 (v nadaljevanju ZMed) je zagotavljanje pluralnosti medijskega prostora bilo urejeno na več načinov. V 4. členu ZMed pod naslovom »Javni interes na področju medijev« je bilo jasno zapisano, da Republika Slovenija podpira razširjanje določenih programskih vsebin in skrbi za razvoj tehnične infrastrukture na področju medijev. V ta namen naj bi vlada, na predlog ministrstva za kulturo, za izvedbo javnega razpisa zagotovila najmanj 300 milijonov tolarjev sredstev iz državnega proračuna na leto (ZMed, 149. člen).

V 9. oddelku prvega poglavja ZMed pod naslovom »Zaščita pluralnosti in raznovrstnosti medijev« so vsebovani členi, ki se ukvarjajo z omejevanjem lastniških deležev v medijih (ZMed, 56. člen), določanjem povezanih oseb (ZMed, 57. člen), omejevanjem koncentracije (ZMed, 58. člen), nezdružljivosti opravljanja radijske in televizijske dejavnosti (ZMed, 59. člen), oglaševalske ter radijske in televizijske dejavnosti (ZMed, 60. člen) in telekomunikacijske ter radijske in televizijske dejavnosti (ZMed, 61. člen) ter varstva konkurence (ZMed, 62. člen). Omenjeni oddelek naj bi ščitil pluralnost in raznovrstnost medijev z omejevanjem koncentracije in reguliranjem lastniških deležev v medijih, kar pomeni, da je temeljni cilj teh ukrepov zagotavljanje eksternega pluralizma (glej tabela 2) oziroma različnosti virov (glej tabela 1) in ne tistega, kar dejansko mislimo s pojmoma pluralizem in različnost. Pojmi navedeni v naslovu tega oddelka ZMed niso nikjer v zakonu definirani in nikjer ni jasno določena razlika med pluralizmom in različnostjo. Zakonodajalec je z omenjanjem obeh pojmov verjetno hotel izpostaviti, da gre za dva različna cilja medijske politike, ki bi posledično morali imeti tudi različne mehanizme za njihovo zagotavljanje. Tega pa v ZMed ni.

V skladu z natančnim razmejevanjem pomena pojmov pluralizma in različnosti, kot jih navajamo v tekstu, 4. člen ZMed dejansko govori o zagotavljanju različnosti, 9. oddelek prvega poglavja ZMed pa o zagotavljanju pluralizma. Pomanjkanje jasnih definicij, nedorečenost in napačna uporaba pojmov ima za posledico nedefinirane in nedorečene cilje medijske politike. Tej pojmovni »zmedi« je treba dodati še tretji oddelek drugega poglavja ZMed, ki na medijskem področju uvaja novo kategorijo radijskih in televizijskih programov. Razlikovanje med komercialnimi in nekomercialnimi radijskimi in televizijskimi programi iz ZJG je v ZMed nadomeščeno z uvajanjem novega statusa programov posebnega pomena, ki poleg radijskih in televizijskih programov RTV Slovenija vključujejo še lokalne in regionalne radijske in televizijske programe, študentske radijske in televizijske programe ter nepridobitne radijske in televizijske programe. Zakonodajalec je pri uvajanju te statusne novosti pričakoval predvsem programske učinke na področju zagotavljanja pluralnosti in raznovrstnosti. Če je status programa posebnega pomena pogojen s programsko različnostjo, to pomeni, da se morebitna državna pomoč deli izbranim programskim vsebinam in ne pripada izdajatelju s tem statusom zaradi statusa samega. Primer, kako nedorečena je bila celotna ideja uvajanja novega programskega statusa, vidimo v primeru zakonskega člena, ki ureja financiranje (državno pomoč) programov posebnega pomena. Dvainosemdeseti člen Zmed pravi, da Republika Slovenija v skladu s 4. členom istega zakona podpira dejavnost programov posebnega pomena iz državnega proračuna in RTV-prispevka, zaradi njihovega »posebnega pomena za slovensko kulturo«. Če pustimo spornost tega člena glede financiranja iz RTV-prispevka , je temeljno vprašanje razlike med državno pomočjo namenjeno podpori javnega interesa na področju medijev (ZMed, 4. člen) in državno pomočjo namenjeno podpori delovanja programov posebnega pomena. Javni interes na področju medijev lahko zadovoljuje kateri koli delujoči medij v Sloveniji (teh je po podatkih iz medijskega razvida, ki ga vodi ministrstvo za kulturo, skoraj 1000), če objavlja programske vsebine, ki so v javnem interesu, programi posebnega pomena pa so že s pridobivanjem statusa »dokazali«, da delujejo v javnem interesu, ker že objavljajo določene programske vsebine, ki jih radijski in televizijski programi brez statusa niso »dolžni« posredovati svojim poslušalcem in gledalcem.

Glede na strogo politiko EU do vprašanja razdeljevanja državnih pomoči je dovoljeno financirati samo programske vsebine (oziroma medije v primeru javnega servisa), ki delujejo v javnem interesu (public remit). Država lahko »pomaga« financirati samo tiste programske vsebine, ki imajo poseben pomen za državljane in državljanke ter jih komercialni mediji (zaradi popolnoma drugačnega imperativa pri ustvarjanju programskih vsebin) ne zadovoljujejo. V našem primeru pa imamo opraviti z dvojnim sofinanciranjem. Najprej vsi državljani in državljanke s plačevanjem RTV-prispevka financirajo programe, ki jih ustvarja RTV Slovenija, hkrati pa še država dodatno sofinancira programske vsebine javnega interesa. Zakaj je to potrebno? Že Zakon o RTV Slovenija javnemu zavodu natančno nalaga obveznosti pri opravljanju javne službe, med katere sodijo tudi programske vsebine iz 4. člena ZMed. Ali to pomeni, da RTV Slovenija v svojih programih ne zadovoljujejo teh programskih vsebin in jih potem (z državnimi sredstvi) zadovoljujejo drugi programi posebnega pomena? Ali pa država izhaja iz tega, da morajo tudi zasebni mediji zadovoljevati določen javni interes, ki ga nato sofinancira država? Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, imamo opraviti s položajem, v katerem javno službo (interes) zadovoljuje tako javni zavod s svojimi programi kot (deloma) tudi programi posebnega pomena in vsi ostali mediji. Iz tega sledi, da se državna pomoč deli na dva načina: javnemu zavodu zaradi njegovega posebnega statusa, ki izhaja iz načina financiranja, upravljanja in nadzora, ter vsem ostalim medijem za produkcijo in objavljanje določenih programskih vsebin, ki so javnem interesu. Določbo 4. člena ZMed (kot edini resnični mehanizem zagotavljanja različnosti v ZMed) je treba razumeti kot »dodatno« zahtevo države po zagotavljanju različnosti na medijskem področju, ki jo formalno zadovoljuje kateri koli medij (brez javnega zavoda RTV Slovenija, ki že po naravi delovanja deluje v javnem interesu in ne more dodatno zagotavljati programske vsebine javnega interesa), če v svojih programih ustvarja programske vsebine, ki zagotavljajo različnost. Še več, država je definicijo javnega interesa razširila na podporo razvoju tehnične infrastrukture in podporo razširjanju programskih vsebin, namenjenih slepim in gluhonemim, v njim prilagojenim tehnikam ter za razvoj ustrezne tehnične infrastrukture.

Prej omenjenim ukrepom in mehanizmom zagotavljanja pluralizma in različnosti je treba dodati še enega. Zmed namreč vsebuje še en mehanizem programske podpore. V skladu s 110. členom je država ustanovila proračunski sklad za avdovizualne medije kot evidenčni račun v okviru proračuna, za ločeno vodenje prejemkov in izdatkov z namenom izvajanja državne podpore razvoju avdiovizualne produkcije na področju medijev. Če na kratko povzamemo. Sedanja medijska zakonodaja vsebuje ukrepe za zagotavljanje pluralizma (omejevanje koncentracije) kot tudi ukrepe za zagotavljanje različnosti (4. člen, 82. člen in 110. člen). Poglejmo, kako so se delila sredstva državne pomoči na področju medijev v obdobju med 2002 in 2005 v skladu s prej omenjenimi zakonskimi določbami.



V obdobju med 2002 in 2005 je država za zagotavljanje različnosti na področju medijev namenila več kot 1,7 milijarde tolarjev. V tabeli 4. (tabela je na voljo samo v tiskani verziji) so tudi podatki o tem, kateri izdajatelji so glede na tri možne vire sofinanciranja, kot jih določa ZMed, prejeli proračunska sredstva. Sredstva iz 4. člena ZMed naj bi bila podeljena medijem za izbrane programske vsebine javnega interesa, sredstva iz 82. člena ZMed izdajateljem programov posebnega pomena za izbrane programske vsebine javnega interesa in sredstva iz 110. člena ZMed projektov, ki omogočajo razvoj avdiovizualne produkcije na področju medijev. Samo iz naslova 4. člena ZMed naj bi država podelila 900 milijonov tolarjev proračunskih sredstev, ki jih nikoli ni zagotovila, kljub izrecni določbi 149. člena istega zakona. Sredstva so podeljevale posebne komisije, imenovane s strani ministrstva za kulturo, v katerih so sedeli posamezni člani, ki so bili neposredno povezani z izdajatelji, ki so konkurirali na javnih razpisih.

Če ob strani pustimo konfliktnost interesov, izbiro posameznih projektov in nespoštovanje zagotavljanja z zakonom določene višine državne pomoči, je najbolj problematično vprašanje ugotavljanja učinkovitosti uporabe teh sredstev. Namreč cilj uvajanja državne pomoči je bil zagotavljanje medijske različnosti z uporabo določenih ukrepov (javni razpisi), ki bi to različnost povečevali. V petih letih izvajanja zakona in podeljevanja državnih pomoči država ni nikoli opravila raziskave o smiselnosti in učinkovitosti podeljevanja sredstev oz. ni nikoli poskušala ugotoviti, ali je obstoječi model podpore različnosti dejansko prinesel rezultate. Ali je 1,7 milijarde tolarjev državne pomoči na kakršen koli način omogočilo več različnosti na medijskem področju? Tem analizam bi bilo treba še dodati analizo učinkovitosti ukrepov za zagotavljanje pluralizma oz. omejevanja koncentracije in seveda analizo uporabe oz. analizo različnosti izpostavljenosti (v kolikšni meri so posamezniki »uporabljali« te programske vsebine).



Kot smo pokazali v naši analizi, se pojma pluralizem in različnost nanašata na različne cilje medijske politike, ki jih je mogoče zagotoviti z različnimi ukrepi. Pluralizem lahko dosežemo z omejevanjem lastniških deležev posameznih medijskih lastnikov, različnost pa z aktivno medijsko politiko, ki ni omejena samo na podeljevanje državnih pomoči oziroma subvencioniranje določenih medijev in njihovih programskih vsebin. Koncentracija na področju medijev, zaton neodvisne uredniške politike in njeno »vtapljanje« znotraj velikih uredništev medijskih korporacij, izginjanje določenih programskih vsebin, ki so nezanimive za oglaševalce, zmanjševanje dostopa do medijev za manjšine, enoličnost mnenj in pogledov so trendi značilni za današnje medije. Desetletja trajajoča ideja in z njo povezana politika svobodne regulacije trga na področju medijev se je pokazala kot neuspešna. Veliko število medijev ni prineslo tudi veliko število različnih pogledov na svet, ampak enotnost in enoličnost. Zato je vprašanje zagotavljanja in varovanja pluralizma in različnosti eno od temeljnih problemov medijske politike 21. stoletja – kako na nacionalni tako tudi globalni ravni.

Slovenija je v zadnjih 15 letih s sprejemanjem in izvajanjem dveh medijskih zakonov, ki so izpostavljali vprašanje pluralizma in različnosti kot enega pomembnejših vprašanj medijske politike, pokazala, da na tem področju nima ustrezne strategije. Res, je da imata oba zakona, zakon o javnih glasilih (1994) in zakon o medijih (2001), posebna poglavja, ki se nanašata na pluralizem in različnost, vendar je njihovo izvajanje v praksi eno bolj problematičnih. Zakon o javnih glasilih je poskušal zagotoviti pluralizem in različnost z omejevanjem lastniških deležev v medijih na 33 odstotkov. Žal, zakonsko določilo je bilo tako pomanjkljivo napisano, da ga je bilo mogoče izigrati na številne načine. Ne glede na to, da je zakonodajalec naložil izdajateljem, da svoje »sporne« lastniške deleže najpozneje v dveh letih (do leta 1996) uskladijo z določbami zakona in dal možnost pristojnem ministrstvu, da jih v primeru nespoštovanja le-teh kratko malo izbriše iz razvida, nihče ni preverjal, kaj se dejansko dogaja z lastništvom v medijih. Enako se je zgodilo z členom zakona, ki je govoril o deklarativni zavezi vlade pri podpori nekomercialnih medijev. Ali je takratna vlada v roku 60 dni (ZJG, 91. člen) izdala predpis, s katerim je definirala kriterije in načine podeljevanja državnih pomoči, nam ni znano. Tudi nimamo podatkov, ali je kateri koli medij na temelju tega člena dejansko dobil državno pomoč. Tudi zakon o medijih je vprašanje pluralizma in različnosti poskušal zagotoviti z omejevanjem lastniških deležev v medijih. Tudi s temi določbami se je zgodilo enako kot s podobnimi iz ZJG. Zakon nepravilno določa razmerje med izdajateljem in lastnikom medija. Vse prepovedi v zakonu se nanašajo na izdajatelja, v praksi pa se lastniški deleži ne koncentrirajo pri izdajateljh, ampak pri lastnikih. Obstaja pa razlika glede podeljevanja državnih pomoči med obema zakonoma. Zakon o medijih je namreč vzpostavil mehanizme za podeljevanje državnih pomoči. V obdobju med 2002 in 2005 je država v te namene podelila 1,7 milijarde tolarjev na javnih razpisih. Sistematične politike pa vseeno ni bilo. Namreč, nikoli ni bila narejena analiza učinkovanja državnih pomoči, ki bi jasno pokazala, ali je bil namen ukrepov dosežen – več različnosti na slovenskem medijskem prostoru. Zgodba se ponavlja. S to razliko, da ima danes zakonodajalec jasno predstavo, na kakšen način, zakaj in komu naj bi podelil sredstva. Vprašanje pa je, ali bodo podeljena sredstva dejansko zagotovila pluralizem in različnost v pomenu, kot smo ga opisali v tem prispevku.


- Sandra Bašić Hrvatin, S. in Lenart J. Kučić (2005): Monopoli. Družabna igra trgovanja z mediji. Maska: Ljubljana.
- Doyle, G. (2002): Media Ownership. The economics and politics of convergence and concentration in the UK and European Media. Sage Publications: London.
- Entman, R. M. in Wildman, S. S (1992): »Reconciling economic and non-economic perspectives on media policy: Transcending the ‘marketplace of ideas’«. V: Journal of Communication, 42(1), str. 5–19.
- Glasser, T. L. (1984): »Competition and diversity among radio formats. Legal and structural issues«. V: Journal of Broadcasting, 28, str. 127–142.
- Grant, A. E. (1994): »The promise fulfilled? An empirical analysis of program diversity on television«. V: Journal of Media Economics, 7(1), str. 51–64.
- Lin, C. A. (1995): »Diversity of network prime-time formats during the 1980s«. V: Journal of Media Economics, 8(4), str. 17–28.
- McQuail, D. (1992): Media performance: Mass communication and the public interest. Newbury Park, Ca.: Sage.
- Murschetz, P. (1997): State Support for the Press: Theory and Practice. A Survey of Austria, France, Norway and Sweden. The European Institute for the Media, Mediafact 18. Düsseldorf.
- Napoli, P. M. (1999): »Deconstructing the Diversity Principle«. V: Journal of Communication, 49(4), str. 7–35.
- Napoli, P. M. (1999a): »The Marketplace of Ideas Metaphor in Communications Regulation«. V: Journal of Communication, 49(4): 151–170.
- Picard, R. G. (1999): »Newspaper Subsidies in the Internal Market: Their Position in EC Competition, Industrial and Cultural Policies«. V: European Media Management Review, pomlad, 1999 (http://www.tukk.fi/mediagroup/emmr/newspaper_subsidies%20Text.htm).
- Sariva Li, Shu-Chu in Chin-Chih Chiang (2001): »Market Competition and Programming Diversity: A Study on the TV Market in Taiwan«. V: Journal of Media Economics, 14(2), str. 105–119.
- Tambini, D. (2001): »Through with ownership rules? Media pluralism in the transition to digital«. V: Tambini, D. (ur.): Communications revolution and reform. London: IPPR.
- Wober, J. M. (1989): »The UK: The constancy of audience behavior«. V: Becker, L. B. in Schoenbach, K. (ur.): Audience Responses to media diversification: Coping with plenty. Hillsdale, NJ. Erlbaum, str. 91–108.