Ko doma ali v tujini beseda nanese na odprtost javnega sektorja in dostopnost informacij javnega značaja, smo v Sloveniji danes lahko upravičeno ponosni. Še pred nekaj leti pa še zdaleč ni bilo tako. Leta 1991 je naša tedaj sprejeta ustava v pravni red prinesla tudi določilo o dostopnosti do informacij javnega značaja, kar je bil svojevrsten dosežek. Večina drugih ustav namreč pravico do dostopnosti informacij zgolj implicitno vsebuje znotraj pravice do svobode izražanja. Toda zatem se dolgih dvanajst let ni zgodilo nič, zakonodajalec se s to temo ni več ukvarjal in prehitela nas je večina držav v Evropi. Tako smo med zadnjimi leta 2003 dobili Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ). Razvoj se je začel.

Zakonodajalec je z leta 2003 sprejetim zakonom pogumno in precej široko odprl celoten javni sektor. Slovenska ureditev se je s svojo odprtostjo zagotovo uvrstila med bolj odprte države, recimo v prvo tretjino držav sveta po odprtosti. Zakon je namreč določil dostopnost vseh informacij razen taksativno naštetih izjem, ki jih je precej omejil. Skoraj vse je tako postalo odprto in dostopno vsakomur, brez potrebe po kakršnem koli dokazovanju namena uporabe oziroma pravnega interesa. Hkrati je zakonodajalec kljub upiranju nekaterih (še najbolj žalosten je bil odpor sodne veje oblasti) odprtost razširil na celoten javni sektor in ga ni omejil zgolj na državno upravo. Vsi, ki kakor koli izvajajo javne naloge in službe ali porabljajo javna sredstva (od vlade do zasebnega zobozdravnika s koncesijo), so zavezani omogočiti dostopnost svojih informacij. Hkrati pa je zakon prinesel še eno pomembno značilnost. Uredil je učinkovito pravno varstvo pravice dostopa do informacij javnega značaja ter tako posameznikom in poslovnim subjektom dal v roke učinkovito orožje v boju proti včasih preveč arogantnim ali vase zaprtim organom in organizacijam javnega sektorja. Vsakdo se lahko pritoži pooblaščencu za dostop do informacij javnega značaja in hitro doseže odločitev.

Zakon je na presenečenje mnogih tako uspešno zaživel v praksi in javni sektor se je prostovoljno ali na ukaz pooblaščenca in pozneje pooblaščenke na široko odprl. Informacije javnega značaja so postale dostopne, vsak organ je moral pripraviti katalog informacij javnega značaja. To je zelo uporaben dokument za vse, ki želijo izvedeti, kako organ ali organizacija deluje, na kakšen način je organiziran in kakšne informacije premore. Hkrati pa je zakon z nekaterimi določbami tudi zelo izrecno podpiral razvoj posredovanja informacij v svetovni splet. Slovenija je imela sodoben zakon, ki ga je vsaj državna uprava tudi učinkovito izvajala. Potrebna je bila le še uskladitev s pravom Evropske unije. Ena izmed direktiv se namreč nanaša tudi na ponovno uporabo ali, če želite, trgovanje z informacijami javnega značaja oziroma informacijami javnega sektorja, kot jim v dobesednem prevodu pravi Evropska unija. Te so namreč pomembno bogastvo. Slovenija je morala urediti za vse enako možnost, da pridobijo in zatem v pridobitne ali nepridobitne namene ponovno uporabijo informacije javnega značaja, jih zapakirajo v svoj paket, jim dodajo vrednost in brezplačno ali za določeno ceno ponudijo naprej.

Hiter tehnološki in družbeni razvoj nenehno spreminjata okolje okrog nas in pravzaprav so edina stalnica današnje družbe stalne spremembe. Vse okrog nas se spreminja vedno hitreje in vedno bolj radikalno. Skupaj s temi spremembami pa se sicer manj opazno spreminjajo tudi vrednote in družbene institucije. V zadnjih letih se je družba spremenila v informacijsko družbo oziroma bolje - družbo znanja. Najredkejša dobrina že nekaj časa ni več kapital, temveč znanje. Pomemben del oziroma podlaga tega znanja so informacije in javni sektor pripravi pomemben del vseh informacij ali vsaj upravlja z njimi. Ni dovolj, da so te zgolj na razpolago za vpogled in seznanitev. Dovoljena mora biti njihova uporaba tudi v namene, za katere jih javni sektor ne uporablja.

Po novem so vsem pod enakimi pogoji dostopne informacije javnega značaja, da jih ponovno uporabijo v svoje namene. Noben organ se ne more odločiti, da bo nekatere njemu ljubše izvajalce privilegiral. Vsi tovrstni, od prej obstoječi dogovori morajo prenehati najpozneje do leta 2008. Sedaj lahko vsi zahtevajo ponovno uporabo informacij javnega značaja. Če to počno v nepridobitne namene ali za namene medijev, kulture znanosti in podobne namene, je takšna ponovna uporaba brezplačna in jo torej pokrijemo davkoplačevalci. Če pa je za ponovno uporabo pridobitni poslovni model, mora takšen ponudnik informacije plačati in tako davkoplačevalcem povrniti del sredstev, ki so jih vanje vložili. Na dolgi rok se tako ob istih učinkih zmanjša poraba javnega denarja za ustvarjanje in uporabo informacij javnega značaja. V letu 2005 je tako zakon zaradi harmonizacije z evropskimi predpisi dobil svojo prvo novelo, ki pa ga je spremenila še v marsičem drugem. Zgodil se je namreč pomemben korak naprej. Nova vlada je še bolj kot prejšnja podprla odprtost in preglednost javnega sektorja. Po noveli zakon danes določa praktično popolno odprtost javnega sektorja. Tudi po novem ostajajo nekatere izjeme, vendar pa so te še bolj omejene kot doslej. Uveden pa je tudi novi test interesa javnosti, ki omogoča, da se kljub veljavni izjemi informacija posreduje, če nad zasebnim interesom (na primer varstvo osebnih podatkov) ali javnim interesom (na primer tajni podatki države) za omejitev dostopa prevlada interes javnosti po razkritju. Poleg te radikalne omejitve izjem je zakon prinesel še pomembne izjeme od izjem. Popolnoma javne so vse informacije glede javne porabe, funkcionarskega in uslužbenskega razmerja. Skratka, če se kar koli plača iz javnega denarja ali počne v javni službi, javnost lahko zahteva skoraj vse informacije. Enako velja tudi za vse okoljske podatke.

Odprtost javnega sektorja je tako popolna in po podatkih mednarodnih nevladnih organizacij se Slovenija sedaj uvršča v prvo desetino držav z najbolj odprtim javnim sektorjem in najbolj široko dostopnostjo informacij javnega značaja. Javnost ima tako širok vpogled v delovanje javnega sektorja in ustrezen mehanizem za nadzor nad tem delovanjem. Takšno delovanje na prepihu oziroma pod drobnogledom javnosti pa seveda močno motivira k stalnemu izboljševanju delovanja in zmanjševanju nespametnih, do uporabnikov neprijaznih in koruptivnih dejanj. Hkrati odprtost zagotavlja še eno pomembno možnost za slovenski razvoj - razvoj participativne demokracije. Ta namreč za svoj uspeh zahteva dvoje: široko in enostavno dostopnost informacij ter odzivnost organov odločanja. Brez splošne dostopnosti vseh informacij javnega značaja, kakršno danes poznamo v naši državi, je kakršno koli sodelovanje javnosti zelo oteženo. Zato je dosedanji razvoj v Sloveniji izjemnega pomena in temelj takega načina odločanja.

Čaka pa nas še en pomemben korak. Glede sodelovanja javnosti pri sprejemanju predpisov in odločanju nasploh je namreč posebno pomembna odzivnost organov, ki pripravljajo ali sprejemajo predpise oziroma odločitve. Državni organi morajo zagotoviti široke možnosti za sodelovanje javnosti (javne izmenjave mnenj, strokovni posveti, elektronsko posvetovanje preko svetovnega spleta in podobno), sodelovanje izvoljenih predstavnikov in najvišjih državnih uradnikov ter podajanje mnenj, predlogov in pripomb. Hkrati pa morajo biti zagotovljeni in tudi formalno urejeni postopki, ki bodo zagotovili obvezen in pregleden odziv organov na mnenje sodelujočih. Vsak pripravljavec bi moral na zbrane pripombe in mnenja argumentirano odgovoriti ter pojasniti, katere je upošteval pri pripravi predpisa in kako jih je upošteval ter katerih ni upošteval in zakaj tako. Ko bodo takšni zapisi posvetovanj postali sestavni del končnih predlogov predpisov, bo lahko sodelovanje javnosti postalo učinkovito jamstvo za boljše predpise. Javni sektor pa bo ne samo odprt, temveč bodo vsi njegovi pomembni postopki in odločitve zares pregledni.

Zakonodajalec je odločno začrtal še eno usmeritev - pot k izjemno učinkovitem izvajanju zakona in odprtosti javnega sektorja. Že v osnovnem zakonu je bil predviden katalog informacij javnega značaja, ki naj ga pripravi vsak zavezani organ. Po noveli je predviden še poseben centralni katalog informacij javnega značaja, ki bo združeval tisoče posameznih katalogov ter tako uporabnikom na enem mestu omogočal vpogled v obseg informacij, s katerimi razpolaga javni sektor. Zakon za veliko število informacij in dokumentov zahteva tudi obvezno in ažurno posredovanje v svetovni splet, kar bo tudi pripomoglo k lažji dostopnosti informacij.

Verjetno najpomembnejši za učinkovito izvajanje zakona pa sta dve spremembi. Po eni strani so bile z novelo zakona še okrepljene prekrškovne določbe in so sedaj globe predpisane za praktično vse opustitve izvajanja zakona. Malo je zakonov, kjer bi zakonodajalec tako neposredno z denarnimi globami zagrozil odgovornim osebam organov, če ne bodo v predpisanih rokih in na predpisan način izvajali zakona. Zato bo to vsekakor mogočna vzpodbuda vsem tisočem predsednikom, direktorjem, ravnateljem in drugim predstojnikom organov in organizacij v javnem sektorju. Drugo pomembno zagotovilo pa prihaja v obliki informacijskega pooblaščenca. Po novem bomo namreč imeli en državen in neodvisen pritožbeni organ tako za področje informacij javnega značaja kot tudi za področje varstva osebnih podatkov. Dosedanji pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja in predvideni državni nadzorni organ za varstvo osebnih podatkov bosta namreč po novem združena v informacijskem pooblaščencu, ki pridobiva tudi še dodatna pooblastila glede nadzora.

Vse te spremembe in tudi njihovo že dosedanje dobro izvajanje v praksi so zagotovile, da je slovenski javni sektor odprt in je tako konec skrivnostnosti in zapiranja informacij. V nadaljevanju pa bo treba storiti še korak naprej in poleg odprtosti zagotoviti tudi resnično preglednost. Postopki morajo biti odprti in pregledni že vnaprej in ne šele na podlagi zahtev zainteresirane javnosti. Organi morajo sami ponuditi informacije in pritegniti vse zainteresirane k sodelovanju pri sprejemanju odločitev. Zgolj odzivanje na zahteve in izvrševanje v zvezi s tem predpisanih obveznosti v sodobni družbi ni dovolj. Javni sektor tako stoji pred neskončnim izzivom, na katerega pa se mora odzvati, ker bo sicer potegnil kratko. Dosedanji razvoj to jasno dokazuje. Javni sektor se povsod pospešeno umika zasebnemu, popularno je govoriti o zmanjševanju števila zaposlenih in pocenitvi poslovanja. Zato bo v prihodnje javni sektor, če se ne bo hotel vse bolj umikati pred pritiskom zasebnega sektorja in zahtevami javnosti, svojo potrebnost in predvsem primerno vrednost za plačano ceno moral vedno znova dokazovati. Odprtost in preglednost sta lahko učinkovito orodje za tovrstno dokazovanje in dolgoročno krepitev vloge v družbi. Upajmo, da ju bo javni sektor ob pomoči vseh nas znal izkoristiti.

Novela zakona o dostopu do informacij javnega značaja1 prinaša kar nekaj pomembnih novosti in Slovenijo po lestvici odprtih držav vztrajno še bolj pomika navzgor. Že sprejem prvega ZDIJZ nas je uvrstil med tistih 57 držav na svetu, ki takšen zakon imajo.2 Čeprav smo bili v Evropi med zadnjimi, se je vendarle za razliko od kar nekaj držav (predvsem na Balkanu) pokazalo, da naš javni sektor novosti ni sprejel s prevelikim odporom in zavračanjem.

V dveh letih izvajanja ZDIJZ pa se je pokazalo tudi nekaj pomanjkljivosti. Zadržanost zakonodajalca je bila ob sprejemu ZDIJZ leta 2003 lahko razumljiva, a že takrat je bilo snovalcem in mnogim poslancem jasno, da bo hitro nastopil čas za spremembe. In tukaj so. Naj jih strnem v tri najbolj pomembne točke:

1. Novi ZDIJZ uvaja test interesa javnosti.
2. Zaradi direktive o ponovni uporabi informacij javnega sektorja (2003/98/EC) je bilo treba do 1. julija 2005 v slovensko zakonodajo implementirati smernice, ki jih je začrtala direktiva.
3. Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja se bo zaradi priključitve Inšpektorata za varstvo osebnih podatkov preimenoval v informacijskega pooblaščenca.

Za delo medijev je seveda najbolj pomemben test interesa javnosti, saj so s tem testom izjeme v ZDIJZ postale relativne, kar pomeni, da je razkritje določenega dokumenta možno, čeprav morda ustreza atributom izjem, zapisanih v ZDIJZ.

Razvoj prava dostopa do javnih informacij je pokazal, da je definicijo testa interesa javnosti težko zapisati in da se test s časom spreminja. A dejstvo je, da prav ta test lahko pokaže na tiste, najbolj skrite napake in nepravilnosti, ki se dogajajo v javnem sektorju. Razvoj tega prava je pokazal tudi, da je dobro, da absolutnih izjem ni. Treba pa se je zavedati tudi dejstva, da gre pri testu interesa javnosti za izjemo izjem ter da se ga uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi z njegovo pomočjo odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Teste javnega interesa ima že kar nekaj držav po svetu, med drugimi Irska, Velika Britanija, Japonska, Južnoafriška republika, Trinidad in Tobago, Nova Zelandija, Kanada, Avstralija, Lichtenstein, Bosna in Hercegovina, Estonija, Jamajka, Izrael, Nemčija, Indija … Tovrsten test tehtanja pozna tudi pri nas neposredno uporabna Aarhuška konvencija (pravo varovanja okolja), najdemo ga tudi v Direktivi 2003/4/ES Evropskega Parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do informacij o okolju in v Uredbi 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov evropskega parlamenta, komisije in sveta.3

In kaj je test javnega interesa? Na kratko povedano, gre za vrsto testa tehtanja (t. i. balance test), s katerim morajo uradna oseba (uradniki, ki so zadolženi za vodenje postopkov pri organih zavezancih), pooblaščenec kot pritožbeni organ in tudi sodišča v postopku upravnega spora pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oz. izjemo iz ZDIJZ (recimo varovanim osebnim podatkom, davčno tajnostjo, poslovno skrivnostjo, tajnim podatkom), tudi če se z odkritjem povzroči škoda. Britanski informacijski pooblaščenec pravi, da se s testom interesa javnosti ne odkriva tisto, kar je INTERESANTNO za javnost, temveč tisto, kar je v INTERESU JAVNOSTI. S to definicijo se strinjam tudi sama.

Test interesa javnosti, kot omenjeno, relativizira izjeme, ki jih, mimogrede, poznajo seveda vsi zakoni s področja informacijske svobode. Vlada RS se je odločila, da bo naš ZDIJZ vseboval le nekaj absolutnih izjem - tistih, pri katerih uporaba testa interesa javnosti ni mogoča. Naš zakon ne dopušča tehtanja pri tajnih podatkih, in sicer pri dokumentih z najvišjima stopnjama tajnosti. To pomeni, da se bo test interesa javnosti lahko uporabil zgolj pri oznakah INTERNO in ZAUPNO.4 Najvišji oznaki, oznaki STROGO TAJNO in TAJNO, tako po novem predlogu ostajata absolutni izjemi. Enako velja za davčne tajnosti fizičnih oseb ves čas, pravnih oseb pa do dokončnosti davčnega postopka. Absolutne izjeme so tudi podatki, ki vsebujejo podatke ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov. Med absolutnimi izjemami so še podatki, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države.5

Upati je, da javni sektor ne bo izkoriščal dveh najvišjih oznak po zakonu o tajnih podatkih, ker bo vedel, da javnost tako označenih dokumentov ne bo mogla videti. Če nič drugega, bo pooblaščenec tudi takšne dokumente lahko pregledal in pristojne opozoril, če bo ugotovil, da prihaja do zlorab, prosilec pa bo v skladu z novelo lahko predlagal tudi umik oznake tajnosti. Za ZDIJZ je mogoče trditi, da je brez dvoma zmanjšal možnost skrivanja dokumentov na minimum.

Po izkušnjah, ki smo jih v dobrih dveh letih pridobili v uradu pooblaščenca, lahko zapišem, da je ZDIJZ zagotovo povečal odprtost javnega sektorja. Predvsem pa je izjemnega pomena dejstvo, da sedaj vsak prosilec natančno ve, kakšen je postopek za pridobitev informacije javnega značaja in kdaj organ lahko dostop zavrne. Od leta 1991, ko smo dobili prvo slovensko ustavo, ki je v 2. odstavku 39. člena kot temeljno človekovo pravico določila tudi dostop do informacij javnega značaja, pa do leta 2003, ko smo dobili prvi ZDIJZ, ne poznam primera, ki bi ga obravnavala redna sodišča ali ustavno sodišče. Zdaj pa v Sloveniji že bolj natančno vemo, kaj se na področju prava dostopa do javnih informacij dogaja. V uradu opažamo, da število pritožb skokovito narašča, kar pomeni, da ljudje ZDIJZ vse bolj poznajo. Dosegli smo tudi to, da organi prosilcev ne ignorirajo, saj se na t. i. molk organa v uradu zelo hitro odzovemo. Letos smo v prvi polovici leta rešili že več pritožb kot v celotnem letu 2004. Zanimiv je tudi podatek, da smo v 65 odstotkih primerov spremenili odločitev 1. stopnje in odobrili dostop do dokumenta, v 35 odstotkih pa smo potrdili odločitev 1. stopnje in tudi mi zavrnili dostop.

Pri zakonu o medijih (ZMed) je zgodba malce drugačna. Ta zakon ni podlaga za pridobivanje informacij javnega značaja, saj te postopke ureja ZDIJZ. ZMed ureja zgolj možnosti pridobivanja odgovorov na vprašanja. V sedanjem predlogu ZMed pa vidim kar nekaj pravnih nedorečenosti. Osredotočila se bom zgolj na 4. člen predloga novele ZMed, ki spreminja dosedanji 45. člen.6

V obrazložitvi spremenjenega 45. člena ZMed je med drugim zapisano, da novo besedilo določa posredovanje informacij za medije in pravice medijev do pritožbe pri pooblaščencu, pri čemer se sklicuje na zakon o dostopu do informacij javnega značaja, a kot specialni zakon določa za medije oziroma novinarje krajše roke. Na spletni strani ministrstva za kulturo je v zvezi s to določbo obrazloženo naslednje: "Gre za uskladitev z zakonodajo, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (predlog upošteva, da je bil v času od sprejema zakona o medijih sprejet zakon o dostopu do informacij javnega značaja, ki pa področja ni uredil tudi za novinarje). Predlog sprememb bo zato obsegal nove določbe o dostopu do informacij javnega značaja in posredovanju javnih informacij medijem. Predvsem novela vpeljuje v zakon o medijih krajše roke (7 delovnih dni) za odgovore na novinarska vprašanja, roki v zakonu o dostopu do informacij javnega značaja so namreč z novinarskega stališča tako dolgi (največ 20, v nekaterih primerih tudi 50 delovnih dni), da objava tako pozno pridobljenih javnih informacij pogosto ne pride več v poštev".7

Navedena obrazložitev jasno nakazuje neustrezno razumevanje dostopa do informacij javnega značaja, urejenega v ZDIJZ. V prvi vrsti je treba izhajati iz definicije informacije javnega značaja, kot je zapisana v 1. odst. 4. čl. ZDIJZ:

"Informacija javnega značaja je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb."

Podčrtano je eno od treh meril za obstoj informacije javnega značaja, v teoriji poznano kot "kriterij materializirane oblike". To pomeni, da gre za informacijo javnega značaja le takrat, če gre za že nastali, ustvarjeni dokument. Pri predlogu ZMed je zato argumentacija, da gre v razmerju do ZDIJZ za krajšanje rokov za novinarje oziroma da ZDIJZ ni uredil področja dostopa do informacij tudi za novinarje, zgrešena. ZDIJZ namreč enotno ureja dostop do informacij javnega značaja za vse subjekte, tako pravne kot fizične osebe, tako za tujce kot za državljane RS. V pravu dostopa do informacij javnega značaja, tudi v primerjalnopravnih ureditvah, v postopku dostopa ni mogoče zaslediti krajših rokov za odločanje, če so prosilci informacij predstavniki medijev. Zato je treba poudariti, da pri tem ne gre za informacije javnega značaja, temveč za informacije za medije. Pri pravu dostopa do informacij javnega značaja pa je ključnega pomena načelo enakosti, ki ne dopušča, da bi se koga obravnavalo privilegirano.

Razlika med informacijami za medije in informacijami javnega značaja je bistvena. Prva namreč po vsebini predstavlja odgovor na vprašanje in zato pomembno odstopa od zgoraj navedene opredelitve informacije javnega značaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. Razlika med navedenima pojmoma nujno povzroči tudi različno obravnavanje zahtev po ZDIJZ v primerjavi z vprašanji novinarjev po predlogu 4. čl. ZMed. Glede na predlagano ureditev, ki predvideva pritožbo k pooblaščencu v dveh primerih, in sicer, če organ zavrne odgovor na vprašanje oziroma če zavrne odgovor zato, ker je zahtevana informacija opredeljena kot izjema po ZDIJZ, bi bilo odločanje o pritožbi ob smiselni uporabi ZDIJZ neizvedljivo. V pritožbenem postopku po ZDIJZ se namreč subsidiarno uporabljajo določbe zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)8, ki temelji na načelu materialne resnice (8. čl. ZUP). To pomeni, da je treba v postopku, tudi v pritožbenem, ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Načelo materialne resnice obvezuje organ, da pri ugotavljanju dejstev išče dejansko nedvoumno resnično stanje stvari, na katerega bo uporabil materialni predpis. Stanje stvari mora organ ugotoviti z najvišjo stopnjo prepričanja, to je z gotovostjo.

V zvezi z zgoraj navedenim se bo v pritožbenem postopku pred pooblaščencem, pojavil predvsem problem izoblikovanosti izreka odločbe. Če namreč izhajamo iz vprašanja novinarja in odgovora organa, ki se ne bo opiral na noben oprijemljiv, materializiran dokument, se pritožbeni postopek v smislu preizkusa, ali je odgovor resničen in celovit (1. odst. 4. čl. predloga ZMed), ne bo mogel opraviti oziroma bo nujno vodil do absurdnih primerov.

Formalni pravni postopki, pa četudi z dokaj kratkimi roki za pritožbo in odločitev pritožbenega organa, po moji oceni niso primerno sredstvo za komuniciranje z mediji. Še posebno se izkažejo za neučinkovite takrat, kadar niso opremljeni z ustrezno kazensko-prekrškovno določbo. Poleg tega so neprimerno sredstvo za dosego cilja, ki ga želi javni sektor doseči (hitra in učinkovita komunikacija med organi in mediji).

Naj zaključim, da v smislu vsebinskega odločanja o pritožbi medija zoper odgovor na vprašanje - zato ker medij z odgovorom ni zadovoljen (češ da je neresničen ali necelovit) - pravni postopek ne more dati ustrezne podpore. Ko se bo odgovor na vprašanje nahajal v nekem dokumentu, torej v neki materializirani obliki, pa vse pravne možnosti za pridobitev takšne informacije javnega značaja daje že ZDIJZ. Moram pa se strinjati z novinarji, da je rok za odločanje v ZDIJZ (pre)dolg; imamo enega daljših rokov na svetu. Kolikor vem, so se novinarji z ministrstvom za javno upravo ob noveliranju ZDIJZ pogovarjali o predolgih rokih in se celo dogovorili za rok 15 delovnih dni (kar je 5 delovnih dni manj od veljavnega), a v končni inačici krajšega roka iz meni neznanih razlogov ni bilo. Osebno pa se tudi sama zavzemam za to, da se rok skrajša. Informacija je namreč največ vredna takrat, ko jo potrebujemo, stara informacija pa je zastarela in tako rekoč brez vrednosti.

O pomenu dostopa do informacij za sodobno demokracijo in za javno življenje nasploh ni treba posebej razglabljati. Koncept aktivnega državljana/državljanke temelji na predpostavki seznanjenosti z javnimi zadevami, kar omogoča vključevanje v razpravljanje, presojanje in tudi odločanje o javnih zadevah. "Pravica vedeti" je torej položena v temelje moderne demokracije in jo na takšen ali drugače način zagotavljajo vsi dokumenti, ki se opredeljujejo državljanske in človekove pravice.1 Kot so pokazale izkušnje, ta pravica naleti na številne težave, ko jo je potrebno uresničevati in izvajati. Praviloma se sooča z državo, ki svojo moč izvaja prav iz monopola, ki jih ima nad informacijami, predvsem pa nad njihovim zbiranjem, obdelovanjem in uporabo.2 Država in skozi njo posredovana institucionalna politična oblast poskuša zaščititi svoje interese tako, da varuje informacije, s katerimi razpolaga, hkrati pa poskuša zavarovati tudi informacije o sami sebi in o načinu njenega delovanja. Zato je "pravica vedeti" prazna, če ni zagotovljena z a) obveznostjo države in vseh nosilcev javnih pooblastil, da posredujejo informacije javnega značaja s katerimi razpolagajo, vključno z informacijami o njihovem lastnem delu in b) z učinkovitim pravnim varstvom, kadar je pravica dostopa zavrnjena.

Temu je sledil tudi slovenski zakon o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. 24/2003), ki je hkrati tudi popravil nerazumno omejitev iz 39. člena Ustave Republike Slovenije, ki pravico do pridobivanja informacij javnega značaja (IJZ) veže na izkazovanje pravnega interesa in jo s tem dejansko omejuje. Temeljna predpostavka vsake demokratične ureditve seveda je, da ima posameznik pravico zahtevati informacije, ki se nanašajo na javno sfero "kar tako" brez kakršne koli utemeljitve, te informacije mu torej pripadajo kot državljanu, so torej atribut njegovega "državljanskega statusa".3

Slovenski zakon gre še naprej - ne zahteva samo pasivne odprtosti v zvezi z dostopom do IJZ, temveč tudi aktivno spodbuja ljudi, da uporabljajo informacije, hkrati pa nosilcem javnih pooblastil nalaga, da na svetovnem spletu objavljajo vse pomembne informacije in dokumente, ki se nanašajo na njihove dejavnosti, vključno tudi dokumente, ki so še v nastajanju. Prav internet in z njim povezana digitalizacija vsebin sta dostopnosti informacij dodala nove kvalitete, saj so lahko informacije dostopne v hipu brez posredovanja "tretjega", mogoče jih je hitro in brez velikih stroškov širiti, posredovati, komentirati in obdelovati. Z vidika razvoja informacijske družbe je takšen razvoj izjemno pomemben, saj elektronsko dostopne IJZ povečujejo obseg digitalnih vsebin in hkrati tudi praktično uporabnost digitalnih medijev, še posebno pa interneta. Torej lahko k že znani demokratični in nadzorni funkciji4 prostega dostopa do IJZ dodamo še eno, in sicer "produktivno", ki jo običajno literatura obravnava kot ekonomsko funkcijo (IPMIT, 2003). Gre pač kratko malo za to, da lahko s ponovno ali sekundarno uporabo informacij javnega značaja, podatkov, analiz, študij ustvarimo nove informacije, ki so znanstveno, publicistično in/ali ekonomsko "uvrednotljive" in predstavljajo novo vrednost. IJZ so torej pomemben potencial družbene produktivnosti, še posebno če so prosto in enostavno dostopne.

Glede načina dostopnosti do IJZ obstajata dva glavna modela. In sicer model, ki je predvsem uveljavljen v Evropi in zaračunava povračilo stroškov proizvodnje, reprodukcije in posredovanja informacij javnega značaja, in ameriški model, pri katerem se zaračunavajo samo stroški posredovanja informacij (IPMIT, str. 19). Vrsta študij, na katero se sklicuje tudi IPMIT, je pokazala, da je ameriški model bistveno bolj učinkovit in da so komercialni in drugi učinki prostega dostopa do IJZ bistveno bolj ugodni za gospodarstvo v celoti. Po podatkih študije z naslovom Commercial exploitation of Europe's public sector information, ki jo je opravila Pira International, na katero se sklicuje IPMIT, vrednost IJZ na prebivalca v Evropi znaša 183, v ZDA pa kar 2679 evrov. Slovenski zakon o dostopu do IJZ je prevzel ameriški model zaračunavanja samo stroškov posredovanja informacij. Temelji na treh predpostavkah:

• da gre za informacije, s katerimi zavezanci za posredovanje IJZ že razpolagajo in jih uporabljajo za namene za katere so jih pridobili in obdelali. Zakon od zavezancev ne zahteva, da proizvedejo ali pridobijo specifične informacije, ki bi jih od njih utegnil zahtevati posamezni prosilec;
• da je zaračunavanje stroškov proizvodnje in obdelave IJZ, s katerimi razpolaga javni sektor oziroma nosilci javnih pooblastil, nepotrebno, saj so davkoplačevalci že enkrat plačali zanje;
• zakon ne razlikuje med IJZ in informacijami za ponovno uporabo. Izhaja iz implicitne predpostavke, da je kakršna koli raba IJZ zunaj prvotnega namena (razen seveda sporočil, ki imajo naravo obvestila za javnost) že tudi ponovna uporaba v najrazličnejše, med drugim tudi komercialne namene.

Navsezadnje je pomembno tudi poudariti tudi razširitev koncepta prostega dostopa do informacij javnega značaja. V prevladujoči pravni teoriji je koncept prostega dostopa opredeljen predvsem kot to, da so določene (javne) dobrine pod enakimi pogoji dostopne vsem, torej da za enako ali istovrstno dobrino ni dopustno postavljati različnih pogojev dostopa, kot na primer diferenciranega zaračunavanja storitve ali kakšnih drugih pogojev, ki izvirajo iz specifičnih lastnosti dobrine ali tistega, ki zahteva dostop do dobrine. Takšen pristop je s sociološkega vidika problematičen, saj lahko različne socioekonomske ovire (na primer cena storitve) ali pa prostorske ovire v dostopnosti močno omejijo dostop do določene dobrine. Če torej prosilcem zaračunamo tudi sorazmeren del stroškov proizvodnje in obdelave določenih IJZ, bomo s tem zanesljivo zmanjšali stroškovno dostopnost do takšnih informacij in omejili potencialni krog uporabnikov.

Spremembe in dopolnitve zakona o dostopu do informacij javnega značaja vsaj v zvezi s tako imenovano ponovno uporabo IJZ to logiko obračajo in se vračajo na načelo plačljivosti informacij za komercialno rabo. Hkrati pa v zakon uvajajo pomembno inovacijo, ki bi, če bi jo predlagatelj in zakonodajalec dosledno izpeljal, lahko pomenila pomemben napredek pri dostopnosti do IJZ - to je test javnega interesa.

V nadaljevanju bomo nekoliko podrobneje komentirali obe spremembi.

Predlagatelj sprememb in dopolnitev zakona o dostopu do IJZ posebno ureditev ponovne uporabe IJZ in s tem tudi njihovo plačljivost, kadar so uporabljene v komercialne namene, utemeljuje in upravičuje z Direktivo Sveta Evrope (2003/98/EC), ki se nanaša na ponovno uporabo informacij, s katerimi razpolaga javni sektor. Ali direktiva res zahteva odstop od ameriškega načela in prehod na plačljivost informacij za ponovno uporabo? Direktiva je nastala kot minimum harmonizacije, da bi preprečila najbolj očitne anomalije in razlike pri ponovni uporabi IJZ med državami članicami EU. Celo ne vsebuje zaveze za države članice, da dovolijo ponovno uporabo IJZ, če tega sicer ne dovoljujejo. Če pa že dovoljujejo dostop in (ponovno) uporabo, pa EU zahteva upoštevanje določb direktive, ki so vezane na pošteno zaračunavanje stroškov, transparentnost, licenciranje in na nediskriminacijo različnih potencialnih uporabnikov takšnih informacij. Direktiva v 2. členu tudi opredeljuje tudi ponovno uporabo "za komercialne ali nekomercialne namene, razen za prvotni namen v okviru javne naloge, za katero so bili dokumenti ustvarjeni. Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o dostopu do IJZ (Ur. l. 61/2005) to opredelitev korektno prevzema, žal pa jo hkrati zlorabi za prehod na plačljivost. Če bi želeli vztrajati na modelu prostega dostopa, ki vključuje samo plačilo stroškov posredovanja, bi popravili 5. člen prvotnega zakona tako, da bi zapisali, da so "informacije javnega značaja po 4. členu zakona tudi informacije, ki jih prosilci lahko ponovno uporabijo za pridobitne in nepridobitne namene". Skratka, vse kar velja za dostop do IJZ, velja tudi za informacije za ponovno uporabo.5 Takšen predlog ni bil sprejet v državnem zboru, ker se je nova politična oblast odločila za drugačen model. Ali direktiva zahteva plačljivost? Seveda ne. Šesti člen direktive ureja načela zaračunavanja in pravi, da "kjer se zaračunava", naj ti stroški "ne presegajo stroškov zbiranja, produkcije, reprodukcije in razširjanja vključno z razumnim donosom investicije". Direktiva torej spodbuja članice, naj ne zaračunavajo, če pa že, pa naj to počnejo zmerno, nediskriminatorno in pregledno.6 Načelo plačljivosti za ponovno uporabo IJZ ima vsaj eno posledico, ki dodobra spodkoplje osnovna načela zakona; 15. člen sprememb in dopolnitev namreč zahteva, da prosilec navede namen uporabe, kadar zaprosi za ponovno uporabo. To seveda pomeni, da vsaj za del informacij IJZ zakon odstopa od načela, da je pravica dostopa do IJZ atribut "državljanskega stanja", do katerih ima vsakdo pravico, ne glede ena posebne okoliščine. Hkrati navedba namena ponovne uporabe omogoča arbitriranje glede upravičenosti ponovne uporabe, ki se lahko izraža skozi določanje cene za ponovno uporabo. Kajti 34. člen, ki opredeljuje zaračunavanje, le povzema splošna določila direktive in pušča vprašanje cene odprto. Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. 76/2005) v členih od 22 do 25 prinaša nadvse kompliciran izračun cene, ki dejansko omogoča njeno arbitrirano določanje, kar bo zagotovo sprožilo spore pred pooblaščencem za dostop do informacij javnega značaja.7

Zaračunavanje ponovne uporabe informacij javnega značaja, ki je povrh tega še arbitrarno, kaže na to, da se predlagatelj in vladajoča politična večina v državnem zboru ne zavedata specifične narave informacij v sodobni družbi, hkrati pa implicitno uveljavljata tako imenovani model države, ki izkorišča tržne priložnosti, ki mu jih ponuja monopolni dostop do določenih informacij. V čem se informacije (javnega značaja) razlikujejo od drugih storitev države, ki jih običajno zaračunava? Pri odgovoru na to vprašanje se lahko naslonimo na formulacijo Manuela Castellsa, da so informacije "surovina" informacijske družbe. (Castells, 1996: 61) in se zaradi svojega nematerialnega značaja8 obnašajo bistveno drugače kot materialne dobrine. Povsem razumljivo je, da je država, ki upravlja z omejenimi viri, zaračunava koncesijsko dajatev za uporabo vode v komercialne namene, kajti uporaba vode za te namene izključuje druge uporabe. Z informacijami pa je povsem drugače: ponovna uporaba za en namen v ničemer ne izključi možnosti, da bi taisto informacijo uporabili še za številne druge namene in uporabe. Ker so informacije javnega značaja davkoplačevalci že enkrat plačali, hkrati pa ponovna uporaba ne izniči uporabne vrednosti informacij za številne druge namene, je torej plačljivost le demonstracija moči države, da s ceno določa možne ponovne uporabe. Slovenija se je po vsej verjetnosti odpovedala možnostim in priložnostim, ki jih prinaša model svobodnega dostopa in svobodne ponovne uporabe javnega značaja, obenem pa je svojo specifično vlogo zbiralca in producenta IJZ uporabila za trženje in dobičke. Namesto da bi s prostim dostopom do ponovne uporabe IJZ omogočila drugim omogočila zaslužek, raje služi sama.

Naj jasno poudarim, da je test javnega interesa, ki ga prinašajo spremembe in dopolnitve zakona, pomembna pozitivna pridobitev.9 S testom javnega interesa naj bi omogočili razkritje tudi tistih informacij, ki predstavljajo izjeme ali pa po svojem značaju sploh niso informacije javnega značaja. Vendar zakon tudi tu postavlja omejitve. Iz testa javnega interesa izključuje med drugim tudi informacije, ki so označene z dvema najvišjima stopnjama tajnosti, torej gre prav za informacije, pri katerih bi bil test javnega interesa še najbolj potreben. Tako lahko pričakujemo, da bodo državni organi zato, da bi se zavarovali pred testom javnega interesa, označevali dokumente z višjo stopnjo tajnosti, kot bi bilo to glede na naravo dokumenta oziroma informacije potrebno. Res je, da so se na to kritiko predlagatelji odzvali tako, da so v novem četrtem odstavku omogočili prosilcu zahtevo za umik oznake tajnosti, toda o tem na enak način kot o testu javnega interesa odločajo prav tisti, ki so oznako tudi dali. Glavni ugovor v zvezi s testom javnega interesa je seveda v tem, da o testu odločajo prav tisti, ki varujejo informacijo in so praviloma zainteresirani, da se informacija ne posreduje v javnost. Predlogi, da bi test javnega interesa vsaj delno postopkovno opredelili, da bi v test javnega interesa vključili tudi strokovno javnost, niso bili sprejeti. Problematično je tudi, do katere mere bo lahko pooblaščenka za dostop do IJZ intervenirala v negativne odločbe o dostopu, kadar bo opravljen test javnega interesa, ali bo sploh smela izvesti svoj test javnega interesa, ki bo, na primer, lahko nadomestil tistega, ki je izveden v organih, ki so zavezanci za posredovanje IJZ? Še posebno pa je po mojem mnenju ustavno sporno, da o zadevi v zvezi s testom javnega interesa na predlog predstojnika odloča vlada tudi v zadevah državnega tožilstva. Na ta način lahko vlada pride do pomembnih podatkov iz kazenskega in predkazenskega postopka, v katere je sama vpletena ali pa zanje iz drugih razlogov ne bi smela vedeti. Z malo domišljije jih lahko tudi politično izkoristi proti osebam, ki ji niso po godu. Vsekakor se bo o tem moralo izreči tudi ustavno sodišče.

Šele konkretna praksa testa javnega interesa bo pokazala, ali gre za spremembe na bolje, ali pa bo treba v tem delu zakon dopolniti. Toda že sama uvedba testa, ne glede na resne pomanjkljivosti, je pozitivno dejanje.

Vse večja informacijska dostopnost in odprtost ima tudi drugo plat. Informatizacija in predvsem naraščajoča povezljivost različnih baz podatkov predstavljajo nevarnost, da pride do razkritja tudi tistih informacij in podatkov, ki imajo osebni značaj in se vezani na osebne in zasebne lastnosti posameznikov. Takšna razkritja varujejo predpisi s področja varstva osebnih podatkov, še posebno pa Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. 86/2004). Ta zakon v skladu z ustreznimi evropskimi direktivami zahteva ustanovitev samostojnega organa, ki naj nadzira obdelavo osebnih podatkov. Iz tega je jasno, da "pravica vedeti", ki se nanaša na informacije javnega značaja, lahko pride v konflikt s pravico "do zasebnosti" in neposeganja v osebno sfero posameznikov. Zakon o varstvu osebnih podatkov, ki je bil sprejet pozneje kot Zakon o dostopu do informacij javnega značaja, je tak konflikt celo predvidel in v 57. in 104. členu opredeljuje pristojnosti državnega nadzornega organa in pooblaščenca za dostop do IJZ, kadar ena od strani meni, da je prišlo do posega bodisi v pravico varstva osebnih podatkov ali po do posega v pravico do dostopa do IJZ. Predlog zakona o informacijskem pooblaščencu združuje oba organa v skupen organ Informacijski pooblaščenec in mu daje pristojnosti iz obeh zakonov. Predlagatelj takšno rešitev utemeljuje z racionalno organizacijo državnih organov (en organ stane davkoplačevalce manj kot dva organa) in z domnevo, da bo enoten organ hitreje reševal konflikte interesov in s tem prispeval k pravni varnosti. Takšna rešitev je možna in verjetno tudi ustavnopravno dopustna, vprašanje pa je, če je koristna z vidika zasledovanja ciljev obeh zakonov. Sam menim, da bi bila bistveno boljša in preglednejša rešitev z dvema ločenima organoma10 in z institucionaliziranim konfliktom. Razlogi za takšno stališče so bolj sociološki kot pravni. Najprej se je treba vprašati, za kakšen konflikt gre: moja pravica vedeti se lahko sooči s pravico drugega, da se varuje njegov osebni podatek in obratno, zato je združitev razsojanja o tem v eni sami osebi problematična, tako kot bi bila vprašljiva združitev tožilstva in obrambe v sodnih procesih v eni sami osebi.

Poleg tega ima vsaka institucija, torej tudi institucija informacijskega pooblaščenca, neko strukturo moči in vpliva; in znotraj te strukture se lahko zgodi, da ima ena stran manj vpliva kot druga, kar pomeni, da so interesi ene strani zapostavljeni na račun druge. V zadnji instanci se konflikt zgosti v osebi pooblaščenca ali pooblaščenke, ki s tem dobi izjemno moč, predvsem kadar odloča o občutljivi zadevi varstva osebnih podatkov. Zato bi bilo bolje, da o tem odloči "nekdo tretji" to je sodna veja oblasti ob tem, da obe strani dosledno zagovarjata svoje interese. Tudi sicer se sodni poti ne bo mogoče izogniti, če prizadeti z odločbo pooblaščenca ne bodo zadovoljni. V tej luči je izjemno sporna določba 10. člena predloga zakona, ki bo omogočil, da se bo pooblaščenka odločala o objavi občutljivih osebnih podatkov določenega posameznika celo brez njegove vednosti oziroma prisotnosti in v tem primeru ta sploh ne bo vedel, da je prišlo do razkritja njegovih osebnih podatkov. Vsekakor možnost, ki v imenu prostega dostopa do IJZ omogoča - vsekakor ne trdim, da je to ali bo to namen pooblaščenke, ali pa zakonodajalca - zlorabo osebnih podatkov v kakršne koli družbeno in politično nelegitimne interese.

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja je bilo treba spremeniti. Njegovo izvajanje je pokazalo na nekatere slabosti, ki jih je bilo potrebno urediti in izboljšati dostopnost do IJZ. Žal pa se ni zgodilo samo to, saj je z uvedbo plačljivosti ponovne uporabe IJZ zakon odstopil od prvotnega modela, zato se je zmanjšal njegov demokratični in produktivni potencial. Test javnega interesa je invaliden, vendar tvegam oceno, da je ob vseh pomanjkljivostih in mogočih političnih zlorabah vseeno korak naprej. Združitev institucije pooblaščenke za dostop do IJZ in nadzornega organa po zakonu o varstvu podatkov je sociološko in politološko vprašljivo početje s številnimi nehotenimi posledicami, ki omogočajo namerne ali nenamerne zlorabe. Z eno besedo, zdi se, da spremembe zakonodaje na področju dostopa do informacij javnega značaja, tako kot na drugih področjih, prikrito in skorajda neopazno postavljajo nove meje svobodi, v katero štejem tudi svobodo do neposeganja v zasebnost posameznikov in ne samo svobodo do dostopa do informacij javnega značaja.

• Manuel Castells: The Rise of Network Society. Oxford: Blackwell, 1966.
• Pavel Gantar: Od skrivnosti k odprtosti (nekaj razmišljanj ob Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja). Javna uprava, letn. 39, 2003, št. 2, str. 175-178.
• Predhodna študija izvedbenih modelov za eksplaotacijo informacij javnega značaja. Ljubljana: Inštitut za projektni management in informacijsko tehnologijo in Ministrstvo za informacijsko družbo, 2003.
• Senko Pličanič (ur.): Komentar zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Ljubljana: IJU, Pravna fakulteta, 2005.

• Državni zbor Republike Slovenije. Zakonodajno pravna služba: Mnenje k zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o dostopu do informacij javnega značaja. 010-01 / 02 - 011 7 0006, 7. 6. 2005.
• Predlog zakona o informacijskem pooblaščencu. Vlada Republike Slovenije, 20. 9. 2005.
• Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja. Uradni list RS št. 76/2005.
• Zakon o dostopu do informacij javnega značaja. Uradni list RS št. 24/2003.
• Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Uradni List RS št. 61/2005.
• Zakon o varstvu osebnih podatkov, Uradni list št. 86/2004

V tem prispevku se bom osredotočil le na dve vprašanji, ki se pojavljata ob uresničevanju zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ). Prvo je razmerje med ZDIJZ in posebnimi zakoni, ki urejajo dostopnost dokumentov v posameznih postopkih, predvsem v upravnih in sodnih. Drugo pa je vprašanje združitve nadzornih mehanizmov po zakonu o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP in ZVOP-1) in ZDIJZ v novem predlogu zakona o informacijskem pooblaščencu.

Vprašanje razmerja med ZDIJZ in posebnimi zakoni, ki na posameznih upravnih in sodnih področjih urejajo dostopnost informacij ter pravice strank, drugih udeležencev v postopku in javnosti do posameznih dokumentov, ob obravnavi in sprejemanju ZDIJZ ni bilo ustrezno rešeno, nanj pa doslej nista dali končnega odgovora niti pravna teorija niti praksa pooblaščenca in sodišč. ZDIJZ v svojih prehodnih določbah ni razveljavil določb posebnih zakonov, ki drugače, največkrat bolj restriktivno, urejajo dostopnost dokumentov, razen dveh določb zakona o arhivskem gradivu in arhivih (45. člen ZDIJZ). Ta okoliščina vnaša le še dodatno negotovost pri odgovoru na vprašanje, ali je imel zakonodajalec namen ohraniti v veljavi vse druge določbe zakonov, čeprav so očitno neusklajene z ZDIJZ. Odgovor na to vprašanje otežuje tudi sam koncept ZDIJZ, ki v 6. členu taksativno našteva izjeme, ki se lahko uporabijo pri zavrnitvi zahteve za dostop. Ta določba ne vsebuje nobene generalne klavzule, v smislu "ali če drug zakon tako določa", na katero bi se organ lahko naslonil pri odločanju o zahtevi za dostop do dokumentov na podlagi ZDIJZ. Dejstvo je, da vrsta postopkovnih zakonov drugače kot ZDIJZ ureja možnost dostopa do dokumentov v svojih spisih: za stranke v postopku in za tiste, ki izkažejo pravni interes za udeležbo v postopku. K javnemu delovanju organe javne uprave zavezujejo tudi nekateri drugi predpisi, na primer 45. člen zakona o medijih (razmerje med ZMed in ZDIJZ je poseben problem, ki se ga tu ne dotikam).

Ob sprejemanju ZDIJZ dolgo časa ni bilo predvideno, da bi se v celoti uporabljal tudi za sodišča. Najprej je bilo predlagano, da bi se ta zakon nanašal le na dostopnost dokumentov v okvirju t. i. "sodne uprave", ne pa na dokumente iz sodnih spisov. Razširitev njegove veljave na vse dokumente, s katerimi razpolagajo sodišča je bila sprejeta šele v zadnji fazi sprejemanja ZDIJZ, skupaj z umestitvijo pooblaščenca kot samostojnega in enotnega nadzornega organa, ki odloča tudi o pritožbah zoper prvostopne odločbe sodišč na vseh ravneh. Kot ugotavlja v svoji doktorski nalogi Urška Prepeluh1, ni bilo predvideno, da bi ZDIJZ razveljavil predpise, ki urejajo dostopnost informacij v sodnih in upravnih postopkih, zato je treba odgovoriti na vprašanje medsebojnih razmerij za vsak primer posebej. Na splošno naj bi posebne določbe o dostopnosti dokumentov v teh postopkih veljale, hkrati pa se uveljavlja nov način dostopa na podlagi ZDIJZ. To pa v praksi prinaša vrsto nelogičnih rešitev, za katere bo pravna teorija in praksa morala še najti ustrezne odgovore. Kot rečeno, težave povzroča zlasti okoliščina, da ZDIJZ, razen izjem, ki jih določa v posameznih točkah 6. člena, ne omogoča uveljavljanja drugih izjem, čeprav jih določajo posebni zakoni na posameznih področjih, ki so bili praviloma sprejeti pred ZDIJZ. Ne daje nobenega splošnega pooblastila, da se lahko z drugimi zakoni uveljavijo nove izjeme. Zato vsaka pomanjkljivost pri oblikovanju izjem v ZDIJZ povzroča in bo še povzročala nejasnosti pri uresničevanju tega zakona. Zlasti je nelogična ugotovitev, kot bomo videli v nadaljevanju, da ima tisti, ki izkazuje pravni ali drugi interes za sodelovanje v določenem postopku, lahko manj pravic glede možnosti za seznanitev z dokumenti v teh postopkih kot "vsakdo" po ZDIJZ, ki mu ni treba izkazati nobenega pravnega ali drugega interesa za dostop do dokumentov pri državnih organih. Pri vprašanju, ali naj ima prednost ZDIJZ ali drug poseben zakon, se lahko opremo le na splošna pravila o veljavnosti predpisov. Ta določajo, da novejši zakon razveljavlja starejšega (lex posterior derogat legi priori), poseben, področni zakon pa splošnega (lex specialis derogat legi generali). V obravnavanem primeru pa si tudi s temi pravili ne moremo veliko pomagati, ker je ZDIJZ splošni in največkrat novejši predpis. Pravili sta si torej v nasprotju. Tako si je treba pomagati z drugimi razlagalnimi pravili in ugotavljati namen zakonodajalca oziroma "kaj je zakonodajalec mislil" (pri čemer največkrat ugotovimo, da ni veliko mislil oziroma predvidel možne zaplete pri izvajanju zakona), dokler praksa, predvsem sodna, ne bo izoblikovala bolj oprijemljivih meril. To pa vnaša pravno negotovost glede izvajanju zakona in slabo vpliva na delovanje prave države in načelo jasnosti in predvidljivosti predpisov. Najbolje bi seveda bilo, če bi se predlagatelj bolj potrudil že ob sprejemanju ZDIJZ; pregledal vso zakonodajo, ki na posameznih področjih ureja dostopnost javnih informacij in na tej podlagi predlagal ustrezne spremembe oziroma razveljavitve tistih določb, ki so v nasprotju z črko ali namenom ZDIJZ.

Najprej bi se osredotočil na vprašanje dostopnosti informacij v upravnih postopkih in ga ilustriral z nekaj primeri iz prakse varuha človekovih pravic. Pri varuhu so pogoste pobude nezadovoljnih posameznikov, ki se pritožujejo, da ne morejo dobiti informacij o tem, ali njihov bližnji ali daljnji sosed objekte, ki jim povzročajo škodljive emisije (hrup, senco, odpadne vode in podobno), gradi zakonito ali ne. Druga večja skupina pobudnikov se pritožuje, ker po prijavi domnevno nedovoljenih ali črnih gradenj od pristojnih inšpekcijskih organov ne dobijo odgovora o njihovem morebitnem ukrepanju. Skratka, od pristojnih organov ne morejo izvedeti, ali ima njihov sosed za svojo gradnjo ali poseg v prostor veljavno dovoljenje oz. ali gradi v skladu z njim. Upravni organi dajejo pravico do vpogleda, prepisa ali preslikovanja dokumentov v spisih le strankam v postopku na podlagi 82. člena ZUP. Inšpekcijske službe, največkrat gre za urbanistične inšpektorje v okviru Inšpektorata RS za okolje in prostor, pa zelo ozko razlagajo določbo o strankah v inšpekcijskem postopku na podlagi zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN). Prijavitelje in nezadovoljne sosede jemljejo predvsem kot motnjo pri svojem delu (kot motnjo so do pred kratkim šteli tudi posredovanja varuha človekovih pravic). Dosledno izhajajo s stališča, da ima položaj stranke v postopku le zavezanec, to je investitor nedovoljene gradnje. Tudi določbo 24. člena ZIN, da mora inšpektor prijavitelja na njegovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih, razlagajo zelo restriktivno. Če prijavitelju odgovorijo, to pa storijo le na njegovo izrecno zahtevo, običajno odgovorijo samo, da so postopek uvedli in "ukrepali v skladu z zakonom". Ne dajo pa mu odločb o svojih ukrepih, na primer odločbo o ustavitvi ali odstranitvi gradnje. Varuh že nekaj let v svojih poročilih opozarja na odločbo ustavnega sodišča iz leta 20032, v kateri je odločilo, da imajo tudi osebe, katerih pravice ali pravne koristi so z ukrepi inšpekcijskega nadzorstva prizadete, v teh postopkih položaj stranke. Inšpekcijski organ mora zato v vsakem primeru posebej presoditi, ali njegova odločitev lahko prizadene pravne koristi drugih oseb, na primer sosedov. Doslej je inšpektorat izjemno redko na tej podlagi priznaval posameznikom položaj stranke, ki ima potem pravico do vpogleda in pridobivanje podatkov iz inšpekcijskega spisa. Kot vemo, ZDIJZ ne zahteva pravnega interesa za pridobivanje informacij javnega značaja, kar velja tudi za upravne postopke. To stališče je bilo potrjeno tudi s spremembo zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP-C)3, ki v 3. odstavku 82. člena vsakomur daje pravico, da ustno ali pisno zahteva od organa, da mu omogoči dostop do informacij javnega značaja v posameznih upravnih zadevah, ne glede na določbe tega zakona, to je ZUP. Vendar ta splošna določba ne razrešuje dileme glede odnosa med ZUP i ZDIJZ, saj določa le, da se lahko tudi v postopkih na podlagi ZUP vloži zahteva po ZDIJZ.

Kadar bo posameznik v upravnem postopku, ki je še v teku, zahteval dokumente na podlagi ZDIJZ, bo upravni organ moral opraviti škodni test - to je pretehtati, ali bi razkritje neke informacije lahko škodovalo izvedbi tega postopka. Če pa je upravni postopek končan, organ na tej podlagi ne more izdati zavrnilne odločbe. Lahko le še ugotavlja, ali obstaja kakšen drug izločilni kriterij iz 6. člena ZDIJZ, na primer varstvo osebnih podatkov. Pooblaščenka je tako že odločila, da so gradbena dovoljenja za posamezne objekte javna, s tem da se izbrišejo osebni podatki investitorja4. Pri tem je seveda jasno, da na tej podlagi ni težko odkriti lastnika oz. investitorja objekta. Tudi z vpogledom v javno zemljiško knjigo na podlagi številke parcele.

Na tej podlagi lahko zaključimo, da ima sosed, ki ga moti nedovoljena gradnja, ki mu povzroča različne škodljive emisije, manj pravic, da dobi podatke o ukrepanju inšpektorja, na katerega se je obrnil zaradi nedovoljenega posega v prostor, kot "vsakdo" na podlagi ZDIJZ. Kot sosed zahtevanih informacij morda ne bo dobil, lahko pa jih bo dobil, če bo to zahteval od inšpektorja na podlagi ZDIJZ. Očitno je v tem sistemu nekaj narobe. Ali ZUP in ZIN preozko opredeljujeta krog tistih, ki kot stranke lahko sodelujejo v upravnih in inšpekcijskih postopkih in na tej podlagi dobijo pravico do vpogleda v spise, ali pa ZDIJZ preširoko daje pravico do pridobivanja informacij v teh postopkih. Podobno je verjetno še v marsikaterem drugem upravnem postopku, zato bi bilo najbolje, da bi vlada oz pristojna ministrstva pregledala vse zakone, ki urejajo upravne postopke glede pravice do vpogleda in pridobitve posameznih informacij in jih prilagodila namenu ZDIJZ, to je javnemu in odprtemu delovanju vseh organov javne uprave.

Ob pripravi zakona o dostopu do informacij javnega značaja je predlagatelj premalo pozornosti posvetili tudi razmerju med tem zakonom in zakoni, ki urejajo (ne)dostopnosti podatkov v predkazenskih postopkih. ZDIJZ v 6. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Če se bo uveljavila jezikovna razlaga te določbe, podobno kot pri upravnih zadevah, se bo na tej podlagi dostop do podatkov iz teh postopkov lahko zavrnil le, kadar postopek še ni zaključen. V končanem postopku namreč naj ne bi bilo mogoče uporabljati izločilnega merila, da "bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi".

Pomanjkljivost te izjeme se je že pokazala v primeru, ko je novinar zahteval od preiskovalnega sodnika okrožnega sodišča v Kopru, da mu dostavi kopijo sklepa višjega sodišča, s katerim je bil razveljavljen sklep o uvedbi preiskave zoper dva obdolženca v "zadevi Rdeči križ".5 Preiskovalni sodnik, kot je razvidno iz tega prispevka, se z zahtevo ni strinjal, za zavrnitev pa očitno ni našel druge zakonite podlage. Z omenjenim sklepom višjega sodišča je bila preiskava že zaključena in torej razkritje informacij iz tega postopka ne bi moglo več škodovati izvedbi tega postopka. Menil je, da je v tej točki ZDIJZ v neskladju z Ustavo RS, zato je prekinil postopek o zahtevi za dostop in vložil zahtevo za presojo njegove ustavnosti. Čeprav se do tega vprašanja vrhovno sodišče uradno še opredelilo, pa se, kot je razvidno iz omenjenega članka, s takšnim stališčem strinja tudi svetovalec vrhovnega sodišča Gregor Strojin, ki opozarja, da se na podlagi Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic svoboda izražanja lahko med drugim omeji tudi iz razloga varovanja zasebnosti.

Dejansko ZDIJZ v tem pogledu daje preslabo zaščito varstvu zasebnosti in človekovega dostojanstva v predkazenskih postopkih, ko še ni mogoče uporabljati ustavne določbe o javnosti sojenja.6 Posamezna dejanja policije ali tožilstva v predkazenskih postopkih se lahko začnejo na podlagi ovadbe kogarkoli. Utemeljenost razlogov za sum, da je bilo očitano kaznivo dejanje dejansko storjeno, je lahko zelo majhna, zato menim, da podatki v tej fazi kazenskega postopka verjetno res ne bi smeli imeti narave informacij javnega značaja. V tej fazi postopka se šele zbirajo dokazi in ugotavljajo okoliščine, na podlagi katerih se bo državni tožilec odločil, ali bo vložil obtožbo oziroma zahteval preiskavo. Ovadbe pa se lahko vlagajo iz različnih razlogov, tudi zaradi osebnega ali političnega obračunavanja. V tem pogledu sta znana poslanec, ki sam ni brez grehov, in bivši državni sekretar, v enem primeru že obsojen zaradi korupcije, ki pogosto pošiljata in napovedujeta ovadbe. Običajno se pozneje pokaže, da so bile ovadbe neutemeljene. Kriva ovadba je sicer kaznivo dejanje, vendar je primerov sankcioniranja takšnega ravnanja zelo malo.

Zaradi varovanje zasebnosti in osebnega dostojanstva posameznikov ter ustavne pravice domneve nedolžnosti je zato potrebno varovati tudi podatke iz predkazenskih postopkov. Kazenski zakonik in zakon o kazenskem postopku ne brez razlogov natančno določata v katerih primerih, komu in koliko časa se podatki iz kazenskih evidenc lahko posredujejo. Po poteku določenega časa se nikomur, tudi tistim, ki izkazujejo pravni interes, podatki o izbrisanih sodbah ne smejo posredovati, saj je treba upoštevati pravico obsojenca do rehabilitacije. Toliko bolj bi to moralo veljati za predkazenske postopke, pri katerih bi se moralo ustavno načelo domneve nedolžnosti še bolj dosledno spoštovati. Postavlja se tudi vprašanje, ali je sploh mogoč delni dostop do dokumentov v predkazenskih postopkih. Tisti, ki želi pridobiti podatke o določenem predkazenskem postopku, prav gotovo ve tudi, kdo je bil obravnavani osumljenec, zato brisanje osebnih podatkov iz dokumentov ne doseže namena anonimiziranja. Morda je bila ob sprejemanju ZVOP storjena napaka, ker tudi podatki iz predkazenskih postopkov niso bili opredeljeni kot občutljivi osebni podatki, ki bi se lahko razkrili le na podlagi izrecnega zakonskega pooblastila. Še vedno pa tudi za te primere velja tehtanje javnega interesa, ki ga je uvedla novela ZDIJZ in se na tej podlagi pooblaščenec ali sodišče v utemeljenih primerih lahko odločita za razkritje določenih informacij iz predkazenskih postopkov. Dokler ustavno sodišče ne bo odločilo o skladnosti 7. točke 6. člena ZDIJZ, bo zanimivo spremljati, kako se bo o teh primerih odločala pooblaščenka, saj gre tudi na tem področju za očitno neusklajenost med ZDIJZ kot splošnim zakonom in posebnimi zakoni na kazenskem področju, ki določajo pravila glede javnosti in dostopnosti podatkov v teh postopkih.

Predlog zakona o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju: ZIP)7, ki ga je Vlada RS to jesen predložila v sprejem državnemu zboru, namesto državnega nadzornega organa za varstvo osebnih podatkov, ki bi moral na podlagi ZVOP-1 začeti z delom 1. 1. 2006, predvideva ustanovitev novega organa - informacijskega pooblaščenca, ki bo opravljal dosedanje delo pooblaščenca za dostop do informacij javnega značaja in inšpektorata za varstvo osebnih podatkov. Nov organ bo prevzel kadre, arhive in zadeve sedanjega inšpektorata za varstvo osebnih podatkov, sedanji pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja pa nadaljuje delo kot informacijski pooblaščenec do konca svojega mandata. Že iz teh določb je razvidno, da gre bolj za prevzem inšpektorata za varstvo osebnih podatkov oz predvidenega državnega nadzornega organa s strani pooblaščenca za dostop do informacij javnega značaja kot za združitev dveh enakopravnih organov. Menim, da vloga in pomen obeh pravic ne zasluži takšnega načina združitve, kar bom v nadaljevanju skušal utemeljiti.

Ob tem predlogu zakona imam mešane občutke. Najprej zadovoljstvo, da je predlog, ki sem ga vrsto let ponavljal, končno pred realizacijo, na drugi strani pa nelagodje, ker je predlog za združitev pripravljen pomanjkljivo, predvsem pa, ker ne gre za združitev dveh enakopravnih organov. To bi ustavnopravni in mednarodni pomen varstva osebnih podatkov gotovo zaslužil. Takšen predlog je rezultat različnih okoliščin, predvsem pa dejstva, da država v vsem času izvajanja ZVOP, to je od leta 1990, ni uspela vzpostaviti neodvisne in ustrezno strokovno ekipirane nadzorne institucije na področju varstva osebnih podatkov. Le en nadzornik (v zadnjem času sta bila inšpektorja dva, vendar se bo eden predvidoma konec leta upokojil) ne more pokriti vseh nalog, ki izhajajo iz ZVOP, direktiv EU in drugih mednarodnih dokumentov na tem področju. Da ne omenim zanemarjanje spodbujevalnih in preventivnih nalog. Še posebno na tem področju velja, da le širše zavedanje in poznavanje pravic lahko vodi do njihovega učinkovitega varstva. V Sloveniji je to področje pokrito z nadzorniki vsaj desetkrat slabše kot v drugih primerljivih državah, zato imamo majhno število pritožb, veliko nesankcioniranih kršitev in velik razkorak med zahtevami ZVOP in vsakodnevno prakso. Na ta problem je varuh človekovih pravic opozarjal skoraj v vsakem letnem poročilu državnemu zboru, vendar vlada tem opozorilom ni prisluhnila. Ob tem velja omeniti, da tudi v.d. glavnega inšpektorja za varstvo osebnih podatkov ni bil dovolj vztrajen pri opozarjanju na neustrezno kadrovsko zasedenost inšpektorata8, hkrati pa glede tega ni imel dovolj podpore ministrov za pravosodje, kamor je bil inšpektorat umeščen.

Varstvo osebnih podatkov se je na ustavni ravni in na ravni mednarodnih dokumentov s področja človekovih pravic v zadnjih letih osamosvojilo kot posebno področje varstva človekovih pravic. V Sloveniji smo pravico do varstva osebnih podatkov kot posebno človekovo pravico prvič opredelili z amandmajem XLIV iz leta 1989 k takratni ustavi. Sedaj varstvo osebnih podatkov opredeljuje 38. člen Ustave RS.9 Tudi na meddržavni ravni se pravica do varstva osebnih podatkov vse bolj uveljavlja kot posebna človekova pravica in ne le eden od vidikov pravice do zasebnosti kot starejše človekove pravice. Takšen razvoj prav gotovo pogojuje hitro uveljavljanjem novih sistemov za avtomatsko obdelavo podatkov, ki omogočajo hranjenje, hitro iskanje in povezovanje podatkov, tudi osebnih, kar vse bolj ogroža t. i. "informacijsko zasebnost" posameznikov.

V okviru Sveta Evrope Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) sicer ne vsebuje posebne določbe o varovanju osebnih podatkov, temveč je temu področju namenjena posebna Konvencija o varstvu posameznika glede avtomatske obdelave osebnih podatkov posameznikov iz leta 1981 (Konvencija št. 108). V Sloveniji smo jo ratificirali že leta 1994 in je tako postala del notranjega pravnega reda Slovenije.

Da Evropska unija namenja posebno pozornost varstvu osebnih podatkov, dokazuje že dejstvo, da Pogodba o Ustavi za Evropo10 kar na dveh mestih omenja pravico do varstva osebnih podatkov. Najprej v prvem delu v "naslovu" o demokratičnem življenju Unije, kjer v I-51. členu določa, da evropski zakon ali evropski okvirni zakon določa pravila o varstvu fizičnih oseb pri obdelavi osebnih podatkov s strani institucij, organov, uradov in agencij Unije ter držav članic, kar nadzirajo neodvisni organi. Varstvo osebnih podatkov kot posebno človekovo pravico pa opredeljuje II-68. člen II. dela ustavne pogodbe, v listini o temeljnih pravicah. Ta najprej določa, da ima vsakdo pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanašajo nanj. Drugi odstavek pa, da se morajo osebni podatki obdelovati pošteno, za določene namene in na podlagi privolitve prizadete osebe ali na drugi legitimni podlagi, določeni z zakonom. Vsakdo ima pravico dostopa do podatkov, zbranih o njem, in pravico zahtevati, da se ti podatki popravijo. Tudi spoštovanje teh pravil nadzira neodvisen organ. Podobno določbo vsebuje Listina o temeljnih pravicah EU, ki so jo decembra 2000 v Nici razglasili evropski parlament, svet in komisija EU; v 8. členu prvega poglavja, ki se nanaša na človekovo dostojanstvo.

V Evropski uniji je bila že 24. 10. 1995 sprejeta Direktiva evropskega parlamenta in sveta o zaščiti posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku teh podatkov11 (Direktiva 95/46/EC). Tudi nekatere druge direktive EU urejajo nekatere vidike varstva osebnih podatkov, na primer Direktiva 97/66/EC o obdelavi osebnih podatkov in zaščiti zasebnosti v telekomunikacijskem sektorju in Direktiva 2002/58/EC o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij. Schengenski sporazum o postopni odpravi mejnih kontrol na skupnih mejah EU v 128. členu predvideva, da morajo države pogodbenice ustanoviti neodvisno institucijo, ki bo nadzirala pretok osebnih podatkov pri izvajanju te konvencije. Direktiva o varstvu osebnih podatkov v 28. členu zahteva od držav članic, da oblikujejo neodvisne nadzorne institucije z natančno določenimi pristojnostmi. To obveznost je Slovenija izpolnila šele s sprejetjem ZVOP-1 v letu 200312, z oblikovanjem državnega nadzornega organa za varstvo osebnih podatkov. Pred tem je dvakrat, s sprejetjem novega ZVOP v letu 1999 in novelo ZVOP v letu 200113, neuspešno usklajevala zakon z direktivo. Glavni problem je bil ravno oblikovanje neodvisnega organa za varstvo osebnih podatkov. Znotraj EU sta oblikovani dve delovni skupini za varstvo osebnih podatkov, ki združujeta neodvisne institucije za varstvo osebnih podatkov iz držav članic, ena na podlagi Direktive 95/46/EC (Article 29 Working party) in ena na podlagi omenjene schengenske konvencije, obe pa sestavljajo predstavniki neodvisnih državnih nadzornikov. Na drugi strani pravica dostopa do informacij javnega značaja ustavno in mednarodnopravno ni priznana na enak način in kot samostojna pravica.14 Tudi na ravni EU nobena direktiva formalno ne zavezuje držav, da morajo v svoji zakonodaji urediti uresničevanje te pravice; dokumenti Evropske unije glede dostopnosti zavezujejo le svoje organe (parlament, svet in komisijo EU).

Na tej podlagi lahko ugotovimo, da je varstvo osebnih podatkov posebna ustavno in mednarodnopravno priznana človekova pravica, ki zahteva učinkovite nadzorne mehanizme tako znotraj držav kot na mednarodni ravni. Gotovo nisem med tistimi, ki bi podcenjeval pravico dostopa do javnih podatkov, saj sem v strokovnih člankih, na seminarjih in prek varuha več let opozarjal na odsotnost zakona, ki bi realiziral pravico, ki izhaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, ki sicer ureja svobodo izražanja. Čeprav smo to pravico uzakonili šele 13 let po tem, ko je bila priznana z ustavo, dotlej, vsaj javno, to nikogar pretirano ni motilo. Posebnost pravice do dostopa do informacij javnega značaja je tudi v tem, da je v osnovi to pravica, ki državljanom omogoča sodelovanje pri upravljanju javnih zadev. Gre seveda za pomembno državljansko in demokratično pravico, ki pa je bolj kot na osebnost posameznika vezana na uresničevanje temeljnih demokratičnih načel v družbi oziroma na možnost, da prek uresničevanja te pravice javnost nadzira organe javne uprave in sodeluje v demokratičnih procesih. Pri odrekanju te pravice posameznik ni v enakem položaju kot pri kršitvah pravice varstva osebnih podatkov in zasebnosti, kjer je posameznik praviloma prizadet osebno in neposredno.

Predlog ZIP-a naloge informacijskega pooblaščenca, tako na podlagi ZDIJZ kot ZVOP-1, opredeljuje le v enem členu; v treh alineah prvega odstavka in v drugem odstavku 2. člena.15 Ni jasno, zakaj niso navedene druge, prav tako pomembne naloge nadzornega organa na področju varstva osebnih podatkov, ki sem jih izluščil na podlagi ZVOP-1 v naslednjih alineah:

• izvajal bo inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb ZVOP-1 (obravnaval bo prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge, v katerih je izražen sum kršitve zakona);
• odrejal bo inšpekcijske ukrepe iz 54. člena ZVOP-1 (prepoved obdelave osebnih podatkov, nonimiziranje, blokiranje, brisanje ali uničenje osebnih podatkov kadar ugotovi da se obdelujejo v nasprotju z zakonom);
• odrejal bo druge ukrepe inšpekcijskega nadzora v skladu z zakonom o inšpekcijskem nadzoru in zakonom o splošnem upravnem postopku (5. točka prvega odstavka 54. člena ZVOP-1);
• opravljal bo preventivni inšpekcijski nadzor pri upravljavcih osebnih podatkov s področja javnega in zasebnega sektorja;
• vodil in vzdrževal bo register zbirk osebnih podatkov in skrbel, da bo register ažuren in javno dostopen prek svetovnega spleta (28. člen ZVOP-1);
• omogočal bo vpogled in prepis podatkov iz registra zbirk osebnih podatkov (praviloma isti dan, najkasneje pa v osmih dneh - 29. člen ZVOP-1);
• vodil bo postopke o prekrških s področja varstva osebnih podatkov (hitri postopek);
• podal bo kazensko ovadbo oziroma izvedel postopke v skladu zakonom, ki ureja prekrške, če bo pri inšpekcijskem nadzoru ugotovil, da obstaja sum storitve kaznivega dejanja ali prekrška;
• odločal bo o ugovoru posameznika glede obdelave osebnih podatkov na podlagi četrtega odstavka 9. člena in tretjega odstavka 10. člena ZVOP-1;
• izdajal bo odločbe o zagotavljanju ustrezne ravni varstva osebnih podatkov v tretjih državah (63. člen ZVOP-1);
• vodil bo postopke ugotavljanja ustrezne ravni varstva osebnih podatkov v tretji državi na podlagi ugotovitev inšpekcijskega nadzora in drugih informacij (64. Člen ZVOP-1);
• vodil bo upravne postopke za izdajo dovoljenj o iznosu osebnih podatkov v tretjo državo (70. člen ZVOP-1);
• vodil bo upravne postopke za izdajo dovoljen za povezovanje javnih evidenc in javnih knjig, kadar katera od zbirk osebnih podatkov, ki naj bi se jih povezovalo, vsebuje občutljive osebne podatke ali pa je za izvedbo povezovanja potrebna uporaba istega povezovalnega znaka (na primer EMŠO ali davčna številka);
• vodil bo upravne postopke za izdajo ugotovitvenih odločb o tem, ali je nameravana uvedba izvajanja biometrijskih ukrepov v zasebnem sektorju v skladu z določbami ZVOP-1;
• sodeloval bo z državnimi organi, pristojnimi organi Evropske unije za varstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov, mednarodnimi organizacijami, tujimi nadzornimi organi za varstvo osebnih podatkov, zavodi, združenji ter drugimi organi in organizacijami glede vseh vprašanj, ki so pomembna za varstvo osebnih podatkov;
• dajal in objavljal predhodna mnenja državnim organom ter nosilcem javnih pooblastil o usklajenosti določb predlogov predpisov z zakoni in drugimi predpisi, ki urejajo osebne podatke;
• dajal in objavljal bo neobvezna mnenja o skladnosti kodeksov poklicne etike, splošnih pogojih poslovanja oziroma njihovih predlogov s predpisi s področja varstva osebnih podatkov o drugih vprašanjih s področja varstva osebnih podatkov;
• pripravljal, dajal in objavljal bo neobvezna navodila in priporočila glede varstva osebnih podatkov na posameznem področju;
• na spletni strani in na drug ustrezen način bo objavljal predhodna mnenja o usklajenosti predlogov zakonov in drugih predpisov z zakonom in drugimi predpisi s področja varstva osebnih podatkov ter zahtev za oceno ustavnosti predpisov (48. člen ZVOP-1), izdajal bo notranje glasilo ter strokovno literaturo, objavljal odločbe in sklepe sodišč, ki se nanašajo na varstvo osebnih podatkov ter neobvezna mnenja, pojasnila, stališča in priporočila glede varstva osebnih podatkov na posameznem področju (49. člen ZVOP-1);
• dajal bo izjave za javnost o opravljenih nadzorih in pripravljal letna poročila o svojem delu v preteklih letih.

K navedenim nalogam je treba dodati še eno pomembno novo nalogo, ki jo predvideva predlog zakona o informacijskem pooblaščencu v tretji alinei prvega odstavka 2. člena, to je odločanje o pritožbi posameznika, kadar upravljavec osebnih podatkov ne ugodi zahtevi posameznika glede njegove pravice do seznanitve z zahtevanimi podatki, do izpisov, seznamov, vpogledov, potrdil, informacij, pojasnil, prepisovanja ali kopiranja po določbah zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Prvi odstavek 34. člena ZVOP-1 sedaj predvideva, da posameznik, ki ugotovi, da so kršene njegove pravice določene s tem zakonom, lahko zahteva sodno varstvo ves čas dokler kršitev traja. Pritožba na državni nadzorni organ za varstvo osebnih podatkov je bila predvidena le glede pravnih podlag za obdelavo osebnih podatkov iz četrtega odstavka 9. člena in tretjega odstavka 10. člena, ko gre za izjeme, ki omogočajo obdelavo osebnih podatkov v javnem in zasebnem interesu ne glede na druga pravila iz tega zakona. Glede vseh drugih kršitev ZVOP-1 prizadete napotuje neposredno na sodno varstvo v upravnem sporu pred pristojnim upravnim sodiščem. Širitev pristojnosti novega informacijskega pooblaščenca na področju varstva osebnih podatkov, s katero se sicer strinjam, bo prav gotovo povzročila zmedo in nejasnost pri uporabi in odločanju o pritožbenih mehanizmih, ki jih ima na voljo prizadeti posameznik na podlagi ZVOP. Če bo ta bral le ZVOP-1, se bo pritožil na sodišče, če pa bo bral zakon o informacijskem pooblaščencu, se bo obrnil nanj. Pri tem ne bo več popolnoma jasno, kdaj ima aktivno legitimacijo za vložitev tožbe oziroma, ali se mora najprej obrniti na informacijskega pooblaščenca, saj se s predlogom ZIP-a 34. člen ZVOP-1 ne spreminja.

Ni jasno, zakaj v novem zakonu o informacijskem pooblaščencu niso navedene nekatere pomembne in samostojne pristojnosti nadzornega organa na podlagi ZVOP-1, kot so na primer vodenje in vzdrževanje registra zbirk osebnih podatkov (28. člen ZVOP-1), odločanje o ustreznosti ravni varstva osebnih podatkov v tretjih državah (64. člen ZVOP-1) ali sodelovanje z ministrstvi in državnim zborom glede usklajenosti predlogov zakonov in drugih predpisov z zakoni in predpisi na področju varstva osebnih podatkov (48. člen ZVOP-1). To povzroča nepreglednost pri ugotavljanju pristojnosti in nalog novega informacijskega pooblaščenca, saj bo treba gledati najmanj tri zakone, da bi to ugotovili vse njegove pravice in obveznosti. Določiti vse naloge novega informacijskega pooblaščenca v enem zakonu seveda ni enostavno. To je bil verjetno tudi razlog, zakaj združitev ni bila realizirana že z novelo ZDIJZ16, čeprav je predlog to predvideval. Že takrat sem ob javni predstavitvi tega zakona predlagal, da je treba izluščiti vse naloge nadzornega organa na podlagi ZVOP-1 in ZDIJZ ter temu prilagoditi njegove pravice, obveznosti in organiziranost. Takšen napor ni bil storjen niti takrat niti ob pripravi predloga zakona o informacijskem pooblaščencu, zato lahko pričakujemo več težav ob izvajanju tega zakona. Seveda se pa mudi, ker bi moral nadzorni organ za varstvo osebnih podatkov začeti z delom 1. 1. 2006, kar smo obljubili tudi organom EU.

Iz številnih nalog državnega nadzornega organa za varstvo osebnih podatkov, ki sem jih zgoraj navedel na podlagi ZVOP-1, je razvidno, da gre za naloge zelo različne narave. Gre za nadzorne, preventivne, izobraževalne in kaznovalne naloge, ki zahtevajo ustrezno delitev dela v nadzornem organu. Že doslej je imel inšpektor za varstvo osebnih podatkov velike težave, če je svetoval in dajal neobvezna mnenja, pozneje pa isto zadevo obravnaval kot inšpekcijski organ in izdal odločbo na podlagi ZUP. Zato sta si naloge inšpektorja razdelila, ker ista uradna oseba, ki je dala predhodno mnenje, ne more kasneje odločati o kršitvi, saj se mora izločiti iz vodenja upravnega postopka. Prav tako je treba ločiti promocijske, spodbujevalne in svetovalne naloge od kaznovalnih in inšpekcijskih nalog. Tudi v drugih državah, kolikor mi je znano, v nadzornih organih za varstvo osebnih podatkov za te namene oblikujejo ločene oddelke. Na področju varstva osebnih podatkov se nadzorni organi v tujini vedno bolj posvečajo preventivni dejavnosti; v tem okviru zlasti spodbujajo gospodarska združenja in večje korporacije k oblikovanju samo- in soregulacijskih modelov, h katerim dajejo svoje pripombe in soglasja. Ugotovili so namreč, da še tako razvit državni nadzorni mehanizem ne more preprečiti vseh kršitev. Na ta vidik razvoja nadzornih mehanizmov za varstvo osebnih podatkov sem že večkrat javno opozoril.17

Menim, da bi bilo pri novem informacijskem pooblaščencu zato treba z zakonom izrecno organizacijsko ločiti področji varstvo osebnih podatkov in dostopa do informacij javnega značaja, saj izhajata iz zelo različnih zakonskih ureditev in zahtevata različne nadzorne pristope. Brez dvoma je potrebno ohraniti tudi posebno organiziranost državnih nadzornikov za varstvo osebnih podatkov, ki morajo kot inšpektorji v skladu z zakonom o inšpekcijskem nadzoru delovati samostojno na podlagi ustave in zakonov. Odveč je zato dostavek v četrtem odstavku 2. člena ZIP, da informacijski pooblaščenec organizira in usklajuje delo vseh zaposlenih "vključno državnih nadzornikov za varstvo osebnih podatkov". Iz te določbe je mogoče razbrati strah predlagatelja zakona, da bodo nadzorniki oziroma inšpektorji delovali neodvisno, čeprav je ravno to značilnost njihovega dela.

Predlog zakona o informacijskem pooblaščencu pa hkrati rešuje nekatere pomanjkljivosti v ZDIJZ, na katere smo opozarjali že ob sprejemanju tega zakona. ZDIJZ pooblaščencu namreč ni dal nobenih posebnih pravic glede vpogleda v dokumentacijo pri organih, dostopa do tajnih podatkov in glede pravice do vstopa v prostore državnih organov. Predlog zakona sedaj informacijskemu pooblaščencu daje pooblastila po zakonu, ki ureja inšpekcijski nadzor. Nekoliko poenostavljeno rečeno: pooblaščenec bo prek ZVOP dobil pooblastila iz zakona o inšpekcijskem nadzoru za odločanje na podlagi ZDIJZ.

Neusklajenosti med ZDIJZ in posebnimi predpisi na posameznih področij glede dostopa do dokumentov, ki jo obravnavam v prvem delu tega prispevka, dokazuje tudi obravnavani predlog zakona. V 11. členu predlog ZIP omejuje pravico strank do pregleda dokumentov po določbah ZUP do pravnomočnosti odločbe informacijskega pooblaščenca, in še to v obsegu dovoljenem z njegovo pravnomočno odločbo. To pomeni, da sam pooblaščenec strankam odreka pravico do vpogleda v spis, ki jim jo daje ZUP. Seveda pa je na drugi strani takšna rešitev logična zaradi varovanja tajnosti in drugih izjem po ZDIJZ v dokumentih, ki jih ima v svojem spisu pooblaščenec. Podobno ureditev uveljavlja tudi varuh človekovih pravic na podlagi svojega zakona in zaradi načela zaupnosti do svojih strank - pobudnikov, nikomur ne dovoli vpogleda v svoje spise, vključno z pravosodnimi organi. Tudi teh izjem ZDIJZ ni predvidel, zato ti podrobnosti dodatno ilustrirata zapletenost razmerij med ZDIJZ in drugimi posebnimi predpisi glede dostopnosti do dokumentov in oziroma pravice do vpogledov v spise.